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我国114业务的未来管制思路分析

邱翔鸥 2004/10/21

　　作为一种客户服务甚至是盈利的业务，世界上很多电信公司都为用户提供电话接入方式的号码查询业务，我国的电话号码查询业务一直以114作为接入号，因此人们常常把我国的电话号码查询业务称为114业务。随着我国通信业的引入竞争，电信改革给114业务的发展带来了许多前所未
有的新问题。电信改革的目标是为用户带来服务更好、更经济实惠的电信业务，而114业务的发展却正在与这一目标背道而驰。114业务如何与电信改革同步发展、114的未来发展之路应该如何走等话题，成为业界关注的焦点。

　　要解决114业务面临的问题，首先必须剖析114的整个业务流程，并从中梳理出问题的关键所在，从而有针对性地实施管制措施。

　　114业务实现的可以分为四个环节：信息的收集、数据库的集中与管理、查号业务的生成、向用户提供业务。这四个环节涉及的管制方式也不尽相同。

　　一、114业务信息收集环节的管制思路

　　每个电信运营企业在为客户开通电信服务之前需要用户提供客户信息，以进行客户数据的收集，因此各个电信运营企业在信息收集方面的优势是独一无二、不可替代的。当然其他行业或者其他方面的客户数据库可以考虑作为替代品，但是这类替代品无法包含所有用户的全面信息、保证信息的准确性，所以并不是一个很好的替代品。

　　这个环节的工作具有天然的垄断性，几乎不可能引入竞争，因此管制工作的重点应该是：

确定运营企业的用户数据的收集范围、内容和格式；

保证各个运营企业收集的数据在格式上的一致性；

确定收集用户信息时涉及的隐私权等问题有一致的、明确的处理方式。

　　二、114业务数据库集中与管理环节的管制思路

　　电话号码查询业务必须基于包含用户信息的数据库来提供。从全球来看，在电信垄断时期，各国基本上都只有一家固定电话运营商提供业务，因此各国基本都是只有一家公司掌握用户数据。随着电信领域竞争的引入，每个国家都出现了第二家或者更多的运营商拥有了用户号码信息资源。各国在数据库管理方面有不同的做法，归纳起来主要分为两类。

　　1.集中式的用户数据库管理

　　管制机构强制要求建立一个中央数据库，集中对所有运营商提供的信息进行处理，各公司除了拥有自己的用户数据库外，还可以从该数据库下载信息来为自己的用户提供号码查询服务。这种做法以英国为典型。英国Oftel认为一个国家需要有一个中央数据库（也称核心数据库），用来集中各运营公司的用户号码数据，便于给用户提供综合的而且是完整的号码查询业务。

　　采用集中式管理的目的主要有：随着运营商的增多，用户需要得到完整的、优质服务的号码查询业务，例如在号码查询时应该不需要考虑要查询的对象属于那家公司，这样就必须要求所有提供号码查询业务的公司都能够接入到统一的、完整的数据库中；另一方面，由于传统运营商所固有的优势，新兴运营商进入市场后不具备规模经济性，提供号码查询业务有很大的限制，统一数据库后便于他们开展业务，在号码查询方面迅速引入竞争。

　　采用集中数据库方式管制机构需要处理两大问题。

　　中央数据库管理权问题，也就是说由谁来管理中央数据库的问题。可以由电信运营商公司来管理，也可以委托一家独立的、不参与提供号码查询业务的企业进行管理。在英国，Oftel规定在号码簿业务尚未形成竞争之前，这个中央数据库通常由传统的电信公司维护和管理。BT有一个运营者业务信息系统（OSIS），其他运营公司将自己用户的查号信息交给BT，另外根据英国的互连互通规定，运营者应根据要求将自己的用户信息提供给与之互连的运营者，因此其他运营者也有机会进入该领域，形成竞争。同样地，澳大利亚也委托TETRA运行和维护管理国家的综合号码数据库IPND（Integrated Public Number Database ）。

　　另一个问题是相互使用数据信息的付费问题。号码查询业务从一开始提供就是以基本业务的方式为用户提供的，电信公司通过收取电话流量费的方式获得收入，因此号码查询业务是免费为用户提供的。但是随着新运营商的出现，这种收入的交叉弥补已经不可能了，因此要涉及到运营商之间使用对方数据时的付费问题。英国在最初时候，其他运营者将信息加入BT的系统，还要向BT付费，1997~1998年OFTEL出台了新的号码簿资源管理规定，认为BT的系统得到其他运营者的用户信息，应向相应的运营者付费，而其他运营者使用BT的数据库资源，也要付费，收费标准要基于成本定价。

　　2.分布式用户信息数据库的管理

　　这种管理没有强制规定一个中央数据库，各运营商各自收集自己的信息为客户提供服务。当然运营商也可以联合其他的运营商共同建立或者通过委托其他运营商的方式提供自己的查号业务，尤其是一些新兴运营商为了提供客户服务委托传统运营商提供，因此在表现形式上，很多公司共用了一些接入号。

　　分布式的用户数据库不便于用户的查询，很有可能每个用户在号码查询时必须知道要查询用户的归属公司，或者用户在查询时被告知要查询的号码属于另外一家公司，如果继续选择查询需要支付费用等。

　　如果采用分布式的数据库，而又从方便用户角度出发，管制机构需要做到：规定各数据库之间的互连（也称数据库的互操作性），要求运营商之间达成一些商业协议保证相互能够进入访问，双方相互进入数据库的费用同样要基于成本定价，管制机构保留监控的权力。因为这种分布式的数据库是随着新运营者的进入后自然出现的，因此很多没有对号码查询业务进行重新规划的国家沿袭了这种办法。例如新加坡没有强制要求有一个核心数据库，各运营商自行创建数据库，但要求各数据库所收集的信息格式等是一致的，而且数据库间可以互通，各运营商必须为用户提供所有号码的查询。分布式管理的好处是延续原有的数据库方式，实现成本比较低。

　　目前我国电信市场上已经有了多家运营企业，各用户资料分散在各个企业手中的情况下，要保证114业务的全面性、完整性、统一性，要让消费者继续享受一站式服务，就必须解决数据库集中的问题。

　　在这个环节我国的发展思路应该是保证目前的114查号台有统一完整的电话号码信息数据库，并且逐步解决统一数据库的集中和管理问题，具体的操作应该是一个循序渐进的过程，逐步从分散到集中，最后向下游市场开放，具体思路有：

首先应该从完全分散不相连的管理方式向适当集中、保障114服务质量的方式过渡。目前我国各地的114查号台都分属于各地的主导运营企业，为了让114业务的服务质量尽快提升，应该要求各地的非主导企业将需要查询的号码信息已商定的数据格式、商定的传送形式送达114查号台，使得用户通过114能够查询到完整的电话号码信息。

未来的目标是建立全国统一的电话号码数据库，该数据库的管理权归属某个运营企业还是由中立第三方进行管理将视当时的发展情况而定。

最终实现统一数据库在公平、面向成本和无歧视的条件下为下游企业提供数据库的访问和使用，从而为用户带来丰富多彩的竞争业务。

　　三、114业务生成环节的管制思路

　　传统的号码查询业务基本都是电信公司为自己的客户提供，因此这个市场的竞争与其他电信业务的竞争有很大的关联性。管制机构在这方面的管制主要集中在两个方面：是否要规定号码查询作为基本业务来为用户提供及接入号的分配问题。

　　从国外的管制来看，大部分国家将号码查询业务定义为强制性要为客户提供的服务，并通过电信法或者许可证的形式进行规定。例如在1997年颁布的澳大利亚电信法中，就查号业务（Directory assistance services）做出以下的规定。

　　电话查询辅助业务必须作为标准电话业务给终端用户提供服务，其中：

　　(1) 网络业务提供者必须为用户提供电话号码辅助业务

　　(2) 业务提供者必须通过以下两种方式提供业务，包括自己提供查询业务、或者与其他人共同提供业务。

　　英国在1984年电信法案中定义了电话号码信息业务（Directory information service），指电话号码查询业务和在线电话号码信息业务，该业务作为基本业务要求所有的公众电信运营商（PTO）都必须为用户提供。

　　114业务作为我国的号码查询业务，应该在我国的电信法以及我国电信运营企业的许可证中做出明确规定，强制要求所有向公众提供电话业务的电信运营企业都必须向用户提供114业务，所有电话用户通过114可以查询到所有可以查询的电话号码信息。

　　从接入号的分配与管制来看，世界各国都有不同的做法，有的采用统一的几个接入号，有的将接入号放开，采用一段接入号让业务提供商选择。例如英国的号码查询业务（DQ）在2002年12月之前是通过接入号192来实现，当时英国的电信管制机构Oftel经过慎重考虑决定在号码查询市场中引入竞争，考虑到引入竞争后三位号的缺乏，决定将号码查询业务的接入号改为118×××。英国新的号码查询业务118业务于2002年12月以崭新的形象登台亮相，2003年8月底，192号码退出了历史舞台，118业务完全替代了旧的查号业务。

　　从我国114业务的历史沿革来看，114号码已经深入人心，得到了消费者的广泛认可，甚至已经成为一个知名品牌。我国的电信改革才刚刚开始，还有很多关系没有理顺，市场的竞争环境也还存在诸多问题。综合以上因素，在对我国114业务接入号进行管制时应该分步骤、分阶段进行：

当前为了保证114业务的服务质量，应该规定114接入号为我国唯一的号码查询接入号，保证114业务的完整性和统一性，方便消费者使用，充分发挥原有品牌的优势。

随着电信改革的深入，各种电信业务层出不穷，我国的号码查询业务也会逐渐发展充实起来，这时候可以考虑引入几个号码查询的接入号，不同的接入号表示不同的功能（如查询国际号码等）。

未来我国电信市场的竞争更为充分，114业务也有了开放并引入充分竞争的环境，那时的接入号将可以考虑放开，并充分做好消费者的认知与宣传、业务的监督等工作。

　　四、114业务向用户提供服务环节的管制思路

　　从传统的电信市场来看，只有电信运营企业为自己的客户提供号码查询业务，随着市场的开放与竞争的引入，向用户提供服务的已经不再只是某一家电信运营企业了，消费者最终使用号码查询业务时拥有自己的选择权利。另外从号码查询业务本身的发展来看，将会从运营商的一项基本服务发展成为丰富多彩的增值业务。管制机构在这个环节需要考虑的是：服务提供市场的逐步开放和业务发展的管制。

　　从我国114业务的发展来看，对号码查询业务下游市场的开放是一个逐步的过程，服务的发展也要视市场的成熟度和消费者的认可程度进行调整。管制思路有:

从我国电信发展的大环境来看，我国的114业务目前还不宜对所有业务提供商开放，现阶段首先应该保证的是所有电信运营企业都能够向用户提供114业务，114业务能够向用户提供完整的信息，让用户感觉不到多运营企业给号码查询业务带来的改变。

目前我国的号码查询业务还是作为基本电信业务，未来在时机成熟的时候，可以派生出基本号码查询业务的增值业务，如分类查询、位置查询、移动短信回复、呼叫完成等等。

　　五、114业务管制要注意的其他问题

　　1.用户的隐私权问题

　　用户的隐私权是各国电信管制机构需要考虑的，虽然这个问题可能涉及到其他的部门，如信息安全和保密法律的制定部门，但总的考虑还是在电信管制机构。

　　用户的电话号码信息一旦通过电话号码查询业务向公众领域公开，将使他们的信息有被违法复制或滥用的危险。电话号码信息还可能通过因特网业务成为全球化的信息，除非有安全加密技术否则将很难控制。

　　我国对用户号码信息所涉及的用户隐私权问题越来越重视，未来应该从管制的角度明确规定如何保证用户的隐私权。具体做法是：

　　在号簿业务的管理中，明确规定运营商在发展用户的同时，必须给用户选择权。

　　1.例如明确规定固定运营商发展用户时要求为用户提供三种选择：

　　（a）自己的号码可以出现在号码查询业务和产品中；

　　（b）在自己允许的情况下，可以出版在号码查询和产品中；

　　（c）在任何情况下都不出现在号码查询业务和产品中。

　　用户没有选择任何选项则自动视为选则了（c）选项。

　　2.全面的用户号码信息的需求

　　从国外的经验看，随着市场需求的发展，用户对号码信息的查询要求逐渐从基本的固定电话逐步向全面的号码信息（包括移动电话、寻呼电话甚至电子邮件）转移，但实际上目前运营商能够提供的号码查询业务还依然仅仅限于固定电话，因此不可能满足用户对全面的电话号码信息业务和产品进行访问的需要，需要从以下几个方面进行保证：

　　(a) 确保所有向用户分配号码的运营商向分配到号码的个人收集、提供电话号码信息。

　　(b) 确保所有用户都可以访问所有运营商已经分配了，而用户选择能够公开的电话号码。

　　(c) 考虑收集移动电话用户的电话号码信息，并考虑增加到号码查询业务和产品中。

　　(d) 通过集中式数据库管理把所有运营商的数据集中或者强制要求数据库必须互访问，以便所有运营商为客户提供全面的号码查询业务。

　　从我国目前的现状来看，消费者对号码查询信息的需求内容也有逐步拓展的趋势，未来的号码查询信息应该将移动号码信息、电子邮件、网址等信息包含其中，为消费者提供全面的信息服务。

　　七、结论

　　从以上分析可以看出，我国114业务的发展与管制必须与电信大环境的变革同步，在管制政策上不可能一步到位，必须在充分考虑业务发展不同阶段特点的基础上寻求最为适宜的管制手段，以下是一些基本的原则：

号码查询业务的发展目标是为消费者带来更多的选择，更高质量、更加丰富、方便、便宜、功能更多的业务；

号码查询业务作为基本电信业务，应该在电信法和各运营商的许可证中做出明确规定；

中国的号码查询业务离完全开放还有一段距离，号码查询业务的开放在政策等方面要做很细致的准备工作；

基本号码查询业务的增值业务（如分类查询、位置查询、移动短信回复、呼叫完成等等）有很好的发展前景；

针对我国号码查询业务发展的不同阶段，管制机构需要有针对性地调整管制政策，促进业务发展

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