CTI论坛: 管制政策对IPTV发展的影响分析

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管制政策对IPTV发展的影响分析

2007/07/16

　　从1999年英国Video Network开始提供基于DSL的视频业务以来，IPTV已经在全球广泛商用，许多电信运营商相继进入了IPTV市场。近两三年里，IPTV逐渐成为国外运营商重点培育的新业务。由于IPTV提供了一种新的视频节目传输方式，被视为体现三网融合的典型融合性业务，其发展与管制环境密切相关。

　　IPTV跨越了电信和广电两个产业，从电信的角度来看，是通过宽带网络提供内容服务，属于电信增值业务（信息服务）的范畴；从广电的角度来看，由于提供的是电视节目，应属于电视业务的范畴。在管制机构分立、采用垂直管制方式的国家和地区，电信业务和广播业务的管制方式各自成体系，根据传统的业务分类方法，无法把IPTV准确地划归到哪类业务中，从而也无法对IPTV实施恰当的管制。再加上IPTV给两个产业带来了新的竞争，产业间利益冲突凸现。这样的管制环境和竞争环境势必影响IPTV的发展，并且这种管制政策所带来的影响不可低估。

　　管制政策对IPTV的影响主要体现在两个方面，第一个也是最根本的，就是现有管制政策是否允许广电和电信的双向进入，也就是说是否允许电信运营商提供IPTV业务?第二个则是IPTV的分类问题，也就是IPTV应作为何种业务进行管制?如何管制?

　　本文首先分析全球IPTV的发展概况，然后分析各地区的IPTV发展环境，从中可以看出融合开放的管制环境在IPTV的发展中起到了至关重要的作用。

1、全球IPTV发展概况

　　IPTV受到电信运营商的青睐，但从IPTV的实际用户发展来看，IPTV还没有在全球形成大规模应用的局面，到2005年年底，全球IPTV付费用户不到200万，到2006年第三季度末，全球IPTV用户为270万（数据来源：Dittberner公司）。IPTV的发展大致可分为以下两个时间段：

　　一是从1999年到2003年，首批电信运营商尝试进入IPTV市场，在这一阶段，进入IPTV市场的电信公司有意大利FastWeb、英国Video Networks、法国电信和法国Free、西班牙Telefonica、中国台湾中华电信、中国香港电讯盈科和日本Softbank/Yahoo BB、加拿大和美国的众多IOC（独立运营商）。

　　二是从2004年到2006年，欧洲大批传统运营商和北美ILEC（传统本地运营商）进入IPTV市场，中国固定运营商凭借与拥有IPTV许可证的广电企业的合作也开始IPTV的试验和试商用。随着意大利FastWeb在IPTV的运营上取得一定的成功，欧洲大批传统运营商纷纷开始部署网络并开展业务，到2006年年底，几乎所有的欧洲传统电信公司都部署了或正在计划部署IPTV，包括比利时电信、荷兰电信、奥地利电信、挪威电信、英国电信等，美国SBC、Verizon也借助光纤网络的发展进入了IPTV市场。

　　从区域来看，欧洲、亚太和北美是IPTV发展较快的地区，根据通信信息所2005年年底数据，欧洲占据了IPTV用户市场35%的份额，亚太占据了43%的份额，而北美则占据了18%的用户市场份额。欧洲统一监管框架和开放的市场为IPTV的发展营造了良好的发展环境，2006年IPTV版图在欧洲继续扩大，据IDC估计，2006～2010年欧洲IPTV家庭普及率将从1%增长到11%。而Dittberner公司在2006年年底发布的一份报告表明：在IPTV用户数排名前10位的国家和地区中，除中国香港地区外，均为欧洲国家。亚太地区的IPTV发展呈现不均衡的态势。一方面，中国香港、日本等IPTV发展速度非常快，据香港电讯管理局的报告，2006年香港的IPTV用户已超过70万，住户普及率达到33%；另一方面，一些国家和地区拥有IPTV的发展潜力，但是由于管制政策的限制，还没有大规模开展应用，如中国大陆地区和韩国等地。北美的IPTV起步虽早，但实际用户数并没有很快速地发展，付费电视市场的竞争固然是影响其发展的因素之一，但美国对IPTV管制上存在的本地视频许可制度也延缓了IPTV的发展。

2、欧盟地区IPTV管制环境

　　欧盟在1997年发表的融合绿皮书《迈向信息社会之路》中明确指出不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息、电脑信息和数据，并于2003年开始实施《电子通信网络与服务的统一监管框架》，1997年融合指令和2003年统一监管框架推动了欧盟各国业务融合的发展，欧盟大多数国家均开放了有线电视和电信市场，允许彼此进入。在实现管制融合的国家，对电信运营商提供IPTV基本没有准入方面的限制。但是由于各国对IPTV定义和认识的不同。IPTV所属的业务类别也有所差异，从而带来了管制上的差别。

　　从表1（资料来源：Cullen International、Western Europe IPTV commercial offers，2006年6月）中可以看出，欧洲各国对IPTV的管制方式并不统一，但基本没有针对IPTV的特殊管制，一般根据现有法规判断IPTV应属于哪类业务，并参照现有法律框架进行管理。由于互联网已经成长为一种新媒体，宽带传输视频不仅对现有内容传播途径造成冲击，而且也引发了传送视频业务所带来的广播义务、广告限制等新问题，欧盟于2006年8月发出提议，欲修改1989年发布的无国界电视（Television without Frontiers）指令，把目前只用于电视广播上的管制规则应用到IPTV上。这一提议遭到了业务提供商的竭力反对，认为将限制其内容的分发和广告的销售。代表电信运营商和ISP（互联网业务提供商）的各个团体指出，对新媒体实施广播上的管制是不必要的。欧盟这一提议的进展情况将影响到欧洲国家对IPTV的管制方式。

表1部分欧盟国家IPTV管制的总况

3、亚太地区的管制情况

　　管制政策对IPTV的影响在亚太地区的表现尤为突出。中国香港实施承载与内容管理分离的管制方式，IPTV被视为付费电视的一种，传输牌照的发放程序简便，宽松的管制环境对IPTV的发展起到了非常大的促进作用，中国香港的电讯盈科是IPTV发展最快的运营商，也是拥有IPTV用户数最多的运营商（截止到2006年6月底，电讯盈科IPTV用户数为60.8万，数据来源：电讯盈科）。日本融合的管制机构以及2001年开始实施的利用电信设施提供广电业务的法律，放松了对广播业务的准入管制，到2005年9月，共有16家IPTV业务提供商在总务省登记。

　　与之相对应的是中国和韩国。中国IPTV业务的发展一波三折，尽管一向被视为IPTV业务发展最具有潜力的国家之一，但是截止到2006年年底，中国IPTV的用户数也只有二三十万之多，真正开始商业运营的地区极少。韩国是另一个受管制政策影响而不能发展IPTV的实例，尽管韩国电信运营商已经做好了发展IPTV的准备，但是缺乏相应的政策，至今IPTV尚未正式商用。

　　对比中、日、韩3国的管制体制，可以发现日本已经实现了广播和电信的管制机构融合，中国和韩国则仍属于管制机构分立的状态。

　　日本由总务省负责广播和电信相关管理和管制工作。为了应对电信与广播传输网络的融合，日本在2001年开始实施利用电信设施提供广电业务的法律（Laws Concerning Broadcast on Telecommunications Services），放松了对利用电信设施提供广播业务的管制。在该法实施前，使用电信运营商的设备提供广播业务需要得到电信事业法和有线电视法的双重许可，该法实施后，则不再需要有线电视法的许可，在有资质的条件下登记即可。该法的实施，使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能，大大促进了三网融合在日本的发展。对电信运营商来说，消除了进入广播电视业务的障碍，对内容提供商来说，也可以通过租用电信设施来进入广播电视运营市场。

　　中国的电信和广播处于分业管制的局面，由信息产业部管理电信产业，广电总局管理广播相关事务。影响电信运营商发展IPTV的最大障碍是1999年国务院关于广电和电信双向禁入的规定，尽管国家提出了促进三网融合的政策，但是这一规定在目前尚未废止。而广电总局在《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》中规定，从事信息网络传播视听节目业务实行许可制度，并设置了获得许可证的门槛，目前这一许可证只发给了广电下属的4家企业，电信运营商开展IPTV需要与拥有许可证的企业进行合作。但是由于地方广电部门对自身利益的保护，即使电信运营商和获得许可证之一的上海文广签订了合作协议，仍然会受到来自地方广电部门的阻碍。中国的电信运营商在开展IPTV业务时不仅要在内容上与广电公司合作，还要在业务许可上与广电企业合作，在这样的政策环境下，运营商对IPTV的积极性有所减弱。

　　韩国与中国情况类似，由韩国广播委员会管理广播产业的相关事务，信息通信部对电信产业实施管制。广播和电信管制机构的分离，使得当跨产业的新业务出现后，由于缺乏相应的政策和制度，其发展受到很大的阻碍。对于IPTV应该按照广播业务管制还是按照电信业务管制，韩国广播委员会和信息通信部意见相左。韩国信息通信部主张制定一个新的广播电信融合业务事业法，声称IPTV应该作为网络增值业务来管理，坚持认为应把IPTV提供商作为网络公司进行管制。韩国广播委员会则主张在广播法中引入一个“特殊分类广播业务”的概念，对融合业务提供商的管制应比照广播公司进行。广播委员会坚持认为融合的业务应成为广播业务的一部分，并且由于韩国允许国外资本进入除广播和基础电信业务外的其他电信业务，如果IPTV被划为网络增值业务，为了满足“开放的电信市场”的需求，韩国政府将无法阻止国外资本的进入。有线电视广播公司对电信公司提供IPTV业务也提出了诸多的反对意见。按照有线电视法的规定，有线电视广播公司受到多方面的管制，如频道构成、股权限制、投资等。韩国有线电视协会要求韩国广播委员会对希望提供IPTV业务的电信公司施以同样的管制，也就是说提供IPTV的电信公司也要受到广播法的制约。如果这样的管制一致性实施困难的话，有线电视协会要求同样取消对有线电视公司的管制。IPTV在韩国引起的纷争不仅是业务划分的问题，更是不同利益群体之争，广播产业的团体、协会以及有线电视广播公司认为，如果电信公司通过提供IPTV业务进入广播市场，将可能会引起有线电视产业的崩溃；而韩国主要电信公司KT和Hanaro则认为，在目前技术已经成熟的条件下，由于政策导致的IPTV推迟商用，不仅会给运营商带来经济上的损失，而且将会影响到韩国运营商在国际电信市场的竞争力。在这样的管制形势下，韩国主要的电信公司KT和Hanaro尽管已经做好了进入IPTV市场的准备，但是何时能够提供商用的IPTV还不清楚。

4、美国IPTV管制政策

　　美国早在1934年就成立了统一的监管机构——FCC，1996年电信法中取消了电信业和有线电视业之间相互禁入的限制，从法律意义来看，美国是允许电信运营商通过任何方式提供电视业务的。美国ILEC从2004年开始广泛部署光纤接入，以为用户提供IPTV业务奠定基础。但是各公司IPTV业务的进展并不快。到2006年9月底，Verizon公司的IPTV用户约为10万（数据来源：Verizon）。影响ILEC IPTV发展的主要因素是IPTV的管理权属问题以及IPTV的界定问题。

　　IPTV的管理权属问题是在2006年6月初得到确定的，美国众议院以321对101票的绝对优势通过了“2006年通信机会、促进和加强法”，作为对1934年电信法的补充修订。该法案确立了国家在视频通信方面的特许权，即赋予国家在提供有线电视服务方面的特许权，而不是服从于其他的联邦政府机构、州政府机构或地方法的规定。

　　在美国，IPTV的界定至今尚未明确，对于IPTV应属于哪类业务，有线电视公司和电信运营商各执一词，有线电视公司认为IPTV应作为电视业务进行管理，认为“电视就是电视，不论在何种平台上传送或以何种技术传送”，而电信运营商则认为“IPTV业务与广播电视和有线电视公司的业务是不同的，IPTV采用IP平台，就该像IP上的电话业务一样，不应在本地层面进行管制”。如果把IPTV视为电视业务，按照电信法的规定，电信运营商在提供IPTV业务前，应获得本地视频特许权，并交纳一定的特许费用。美国有数千家本地级的特许主体，每个主体都有自己的申请流程、规则和费用。电信公司如果要获得每一个本地的许可，则需要花费数年的时间，同时需要交纳高额的费用。这一本地视频特许制度的存在阻碍了美国ILEC发展IPTV的计划。到2006年6月底。Verizon仅获得覆盖330万家庭的161个特许权。

　　FCC对IPTV的发展政策持有促进的态度，2006年12月20日，美国FCC通过了一项对电信公司提供视频业务非常有利的新规则“Report and Order and Further Notice of Proposed Rulemaking”，这一规则对1934年电信法621（a）（1）提供了新的指导意见，禁止特许机构不合理地拒绝竞争性视频特许的申请。FCC认为当前视频特许权的申请流程，对政府推动有线电视竞争和加速宽带部署的目标来说是不合理的障碍，为了消除这些进入有线电视市场的障碍，鼓励宽带设施的投资，新规则中规定本地特许机构在90天内必须对传统电信公司的视频特许申请给以批准或拒绝，在180天内对尚未持有线缆经营许可的新电视提供商的视频特许申请给以批准或拒绝。新的特许规则禁止本地政府对视频新进入者采取比传统有线电视公司更严格的要求，另外，新规则要求市政当局向新的视频业务提供商收取确定的特许费用。

　　FCC通过的新规则，是美国双向进入政策的进一步明确，从政策上避免了电信公司在申请提供视频业务时，由于利益竞争而带来的不公正的处理方式，对电信运营商开展IPTV业务将起到促进作用。

5、结语

　　在欧盟统一监管框架下，几乎所有的欧洲传统电信运营商和大型ISP均部署了IPTV，美国1996年电信法解除了电信业和有线电视业之间禁入的限制，ILEC纷纷开展IPTV的试验和商用，在实现融合管制或者承载和内容管制分离的亚太部分国家和地区，如日本和中国的香港、台湾地区，电信公司均已经开始了IPTV的运营。从全球IPTV的发展情况可以看出，融合的管制环境和政策更有利于IPTV的发展，这里的融合有几层含义；一是管制机构的融合，电信和广播处在一个管制机构内；二是管制方式的融合，即对承载施以同样的管制，内容和承载的管制相分离。

　　管制环境对IPTV的影响是根本性的。这种根本性主要体现在IPTV的准入和业务划分上，前者决定电信公司是否能够经营IPTV，后者则决定IPTV应如何管理。

　　IPTV究竟是作为电视业务还是电信增值服务（信息服务）来进行管制，抑或是重新制定一个新的适用于融合性业务的管制方法?对此业界还没有公论，并且这也要根据各国的实际情况来确定。一些国家已经确认IPTV属于哪一类业务，从而明确了适用的法律和管制方式，如加拿大广播电视与通信委员会（CRTC）认为IPTV业务可以适用该委员会制定的原本适用于在互联网上提供服务的《新媒体豁免令》。而西班牙科技部（现为工业、旅游和商业部）在2003年年底批准西班牙电信的IPTV业务时对该业务做出了以下的分析：内容点播业务/交互式业务，被划为电子通信业务范畴，但是作为一个正在兴起的市场，不需增加特殊的限制，电视和数字音频类业务的提供需划到广播管制的领域，需要具有相应的分发许可证。另外也有部分国家把IPTV全部作为广播或媒体业务进行管制。

　　随着产业间融合的深入，传统的管制框架也应该与时俱进，被更灵活的融合性框架所取代，这样才能促进IPTV及其他融合性业务的发展。

中国信息产业网(www.cnii.com.cn)

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