评论：政监分离呼唤电信管制机构独立
2002/12/09
中国通信企业协会副会长兼秘书长郝为民日前在亚洲电信产业交流论坛上表示，我国电信市场的改革过程中，必须解决业内权责不均、不合理及病态竞争时有发生等问题，同时间能覆盖各种电信服务的独立电信管制机构也有待组建。
独立的电信管制机构主要依据电信法设立，主要任务是执行法律，并拟订法律草案和在法律授权范围内制订实施办法。目前，世界上大多数国家都已建立了独立电信管制机构。据统计，截止到2001年，全球独立的电信管制机构已达到112个，比较落后的如伊朗、以色列、老挝、阿曼、乌克兰、柬埔寨等国家也准备在近期组建独立电信管制机构。我国加入WTO已接近一年，电信运营企业的重组工作已基本完成，国内电信市场新的竞争格局基本形成，这些深刻变化需要对市场管制者本身产生根本性变革，组建独立的电信管制机构正是形势所需。
从一定角度上讲，我国的信息产业部已经是独立的电信管制机构，因为电信条例已经明确规定信息产业部是我国的电信监管部门。尽管信息产业部从形式上独立于运营企业，但不独立于政府，其经费来自于国家财政预算，而独立的财政来源是电信监管机构，公正、独立地行使职责不可或缺的保证。所以说信息产业部尚属于国务院下属的信息产业主管部门。
另外，当前对电信运营业的管制权力还没有完全集中于信息产业部，而是其中部分职能散落于国家计委、国家广电总局等部门，其对电信资费、市场竞争等领域也不能实行有效的独立管制。如众多的投资主体还不能顺利进入到电信产业，对广电传输网并不能行使有效的管制职能，广电和电信的难以相互进入，不利于三网融合的实现。省市通信管理局实行信息产业部与其所在省区市人民政府双重领导的体制，独立行使职能的环境较差，易受地方政府影响。随着电信市场主体的不断增多，各业务领域(不包含本地)的竞争日益增大，互联互通、不正当竞争等问题也越来越突出。
按照国际惯例，有效的电信管制机构必须独立于运营者，并免受政治变化的压力，通过制定政策和实施决定全权管制电信市场。管制者应当有权威具有管辖权，有效而明晰地实行管制或履行职能。并且管制机构拥有来自可靠、可预测的收益源的足够资助，即管制经费有足够的保障。即不仅独立于电信运营商，而且独立于政府相关部委，这样意味着电信管制者能不受干预地实施有效管制。否则，政府的产业发展与市场监管职能混为一体，一旦二者之间有利益冲突，常常会导致管制无效。
在我国国务院的机构改革，为设立独立电信管制机构提供了政府基础，电信产业的持续发展，电信市场竞争程度的不断提高，也为设立独立管制机构创造了市场条件。作为国民经济的先导和支柱产业，设立直属于国务院的电信管制机构是完全合乎国家大法规定。直属于国务院的证券监督委员会就是设立独立电信管制机构的样板。
在1998年政府改革之际，就有人主张仿效美国联邦通信管理委员会成立我国类似FCC的电信监管机构。美国FCC成立于1934年“罗斯福新政”时期，独立于行政、立法、司法权之外。这是一种典型的“委员制”组织架构，也称为“合议制”，是指它的决策阶层由权限平等的委员组成，通常以多数表决的方式进行决策，其决策结果与负责任的行政机关同等，但委员却不一定要有公务人员的资格。FCC共有5名委员，由总统提名并经由参议院同意，然后总统指定其中一人为FCC主席，任期长达5年，同一政党不可超过3人(美国主要政党只有民主、共和两党)，委员不得有财务上的利益在任何相关联的公司里面。它有近2000名员工，半数以上属于专业人士。FCC经费从电信企业收取的频率占用费和业务经营许可费中支出，但需先上缴财政，再根据国会批准的预算拨付使用，FCC从制度上保证了电信监管的独立性和法制化。
目前，有关部门正在积极起草《电信法》，《电信法》将对独立电信管制机构的法律地位、机构组成、主席和副主席的任职资格以及离职等做出规定，组成覆盖现有的信息产业部和广电总局对电信网络的监管职能的电信监管机构，由国务院直接领导，而不适合纳入任何现行部委之下。这是因为按照WTO《基本电信协议附加管理规则》中“成立独立主管机关”的要求，电信监管机构原则上应该不受上级行政机关的指挥监督，才能在一些专门性、技术性的事务上，充分发挥专业判断，不受不当压力的干预，进行更恰当、更有效的监督与管理，达到更公开、民主与公平的资源分配。
按照专家设想，我国的电信监管机构为一个全国性机构，可以根据全国行政区划，设东北、华北、西北、华中、中南、西南、东南、华南8个分委员会，并在没有分委员会的省会城市设立办公室。将实行集体负责制，设主席1人，副主席4人，任期均为5年。主席和副主席由国务院总理提名，并经全国人民代表大会决定。所建立的独立管制机构与证监会的法律地位类似，具有相当充分的经费预算、人员聘用自主权。电信监管机构的经费来源，可从电信运营商每年的收入中提取一定的比例，向电信企业的经营许可证收费与频率和号码占用收费等三方面筹措所需经费，这些经费来源的可靠，能保证电信监管的独立的正常运作。
如果说政企合一与市场竞争之间的矛盾是实现政企分开最重要的原因的话，那么政监不分对于政府管制有效性的制约则是政监分离的主要原因。因为成立新的独立的电信监管机构，涉及到公共权力的重新配置和现有利益格局的调整，这种再分配必然导致部委之间权利和利益的冲突，可以说这也是《电信法》迟迟难以出台的一个重要原因。所以说，在我国成立独立的电信监管机构虽然时机已经成熟，但管制体制改革不可能一蹴而就，只能循循渐进，需要时间来让人们形成共识。
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