我国增值电信业务市场监管与发展
许谦 2003/07/08
增值电信业务在我国已有将近十年的发展史，走过了从无到有，从小到大，从弱到强的历程，取得今天的局面可谓来之不易。我们研究增值电信业务的发展问题，很有必要，必将促进未来我国增值电信业务的持续发展，从而为国民经济和社会发展作出应有的贡献。
一、关于促进增值电信业务市场发展的问题
首先，回顾一下增值电信业务市场发展的历史。
为了适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，更好地服从和服务于经济建设这个中心，并加快我国通信事业的发展步伐，国务院于1993年8月决定向社会开放经营部分电信业务，其中包括：无线电寻呼业务、800MHz集群电话业务、450MHz无线电移动通信业务，国内VSAT(甚小天线地球站)通信业务、电话信息服务业务、计算机信息服务业务、电子信箱业务、电子数据交换业务以及可视图文业务等九种电信业务。据此，原邮电部对经营上述前四种电信业务的，实行经营许可制度，对经营上述后五种电信业务的，实行申报制度。虽然当时并没有对电信业务进行具体分类，并未出现增值电信业务的提法，但事实上，实行申报制度的五种电信业务就属于现在意义上的增值电信业务。从此，拉开了我国电信增值电信业务市场走入良性发展轨道的帷幕。
1993年12月国务院在批准组建中国联合通信有限公司时，首次提出"电信基本业务"和"电信增值业务"的概念。
2000年9月25日，国务院第291号令公布的《中华人民共和国电信条例》明确规定，电信业务分为基础电信业务和增值电信业务，经营电信业务必须取得各级电信管理机构颁发的经营许可证，以国家行政法规的形式明确了增值电信业务经营者的合法权益。《电信条例》所附《电信业务分类目录》中增值电信业务包括互联网接入服务，互联网信息服务等九种。2001年6月，信息产业部根据需要，调整了《电信业务分类目录》，该目录中增值电信业务包括五大类十八种。
其次，从增值电信业务这个概念本身演变的过程可以发现，我国的增值电信业务的内涵越来越明晰，并不断创新，出现了很多新的业务种类，同时业务的划分更具系统性和科学性，这些基础管理工作为我国增值电信业务市场的不断发展壮大奠定了良好的基础。多年来，信息产业部积极鼓励和支持增值电信业务市场的培育和发展，截至目前，部颁发的增值电信业务经营许可证达到331个，262个电信业务经营者经营的增值电信业务主要集中在因特网接入服务业务(ISP)，甚小地球站(VSAT)通信业务、呼叫中心(Call
Center)、单向无线寻呼业务以及电话信息服务业务，其中VSAT和寻呼属于基础电信业务但比照增值电信业务管理。从全国的情况看，截至2002年底，各通信管理局共颁发了6232个增值电信业务经营许可证，如此众多的经营者数量，从一个侧面说明了我国增值电信业务市场之繁荣，兴旺，尽管我国增值电信业务市场还存在这样或那样的问题，在一定程度上阻碍了增值电信业务市场快速发展，但我们认为这是事物前进中的问题，应该看到：对增值电信业务市场的政府监管正逐步走向理性和科学，通过各方共同努力，相信我国增值电信业务市场一定会发展得更好。
二、关于政府监管的问题
政府监管与企业经营是一对矛盾，他们之间是管理与被管理的关系，但我们千万不要把他们对立化，要彻底改变过去那种"一管就死，一放就乱"的粗放式的管理模式，要切实转变政府智能，主要体现在：加强监管、提供服务、保护竞争、促进发展。从某种意义上说，政府监管与企业经营的目标是一致的，通过市场竞争，企业优胜劣汰，行业得到发展，为经济和社会发展提供坚实的基础。
那么，电信行业才能实现促进增值电信业务市场发展的目标呢？我认为应着重从以下四个方面入手：
*处理好市场准入与市场监管的关系
市场准入与市场监管是电信业务市场管理工作的两个主要方面，目前，市场准入在整个市场管理工作中所占的比重依然较大，牵扯了很多精力，而在市场监管方面投入的力量与相当繁重的监管任务相比就显得极不适应了，况且当前电信行业主管部门实际从事市场监管工作的人员数量极为有限，所以，针对这种状况，电信行业主管部门仍需将有限的监管力量用于市场监管方面。逐步"弱化准入，强化监管"，当然这需要一个过程，但我们必须朝着这个方向努力。
为了切实弱化市场准入环节，从而强化市场监管环节，信息产业部借鉴国外电信管制机构的做法，拟对现行受理电信业务经营许可证申请的方式进行改进，将原来每年每个工作日都应受理申请，转变为每年集中两次受理申请，进行集中审批处理，以提高受理申请的效率，这样就可以从市场准入的大量具体事务性重复劳动中解放出来，将更多的力量加强市场监管。今年是我国政府的监管年，那么，从电信行业来讲，我们更应处理好市场准入与市场监管的关系，加强对电信行业特别是增值电信也市场的监管。
*提供信息服务
我们在实际工作中了解到：有些经营者在经营过程中经常会遇到困难和问题，比如信息不灵，对市场研究不够、战略定位不准等，这就是市场这只看不见的手失灵的地方。
我们知道，市场经济信息是不对称的，谁掌握了信息谁就是赢家。而政府在占有信息资源方面具有相当方然的优势，她是各种市场信息的枢纽、集散地，所以政府责无旁贷的承担信息处理、输出的工作。
电信行业主管部门应当将各种原始信息甚至零散的，片断的信息收集起来，进行过滤，加以分析，去粗取精，去伪为真，加工处理，形成完整的，具有一定参考价值的信息资源，比如各增值电信业务的市场分析报告、调查报告等，这些信息资源既可以为政府决策服务，也可以通过适当的方式向社会输出，为增值电信业务经营者提供信息服务，引导和影响经营者的战略取向，有效地配置增值电信业务市场的资源，实现市场优势的最大化。
*保护公平竞争
竞争是市场经济主体进行博弈最有效的手段，政府应当保护公平竞争。电信主管部门应当积极破除垄断，切实保护增值电信业务经营者营造公平竞争的良好氛围，让优胜劣汰，适者生存的法规决定增值电信业务市场的格局。
对于某经营者利用自身的有利地位，采取影响其他大多数经营者利益的经营行为，有可能涉及不正当的竞争行为时，电信主管部门应当及时介入，对该经营者的经营行为进行调查取证，如果该经营者确实在进行不正当竞争，那么电信主管部门应当依据国家有关法规进行处理，以保护电信业务市场的公平竞争环境。
电话信息服务业务市场在发展在发展中体现了一些困难和问题，其中有一个方面应当引起电信主管部门的关注，基础运营商大幅度提高为电话信息服务业务经营者代收信息费的手续费比例，由原来的6%提高到10-40%，且不说该基础运营商是否向其自己经营的电话信息服务业务征收高额手续费，其提高手续费比例的依据何在？其他电话信息服务业务经营者只有接受该基础运营商的条件，否则别无选择。该基础运营商的经营行为对电话信息服务业务市场发展的影响如何，需要电信行业主管部门加以调查处理。
再如，因特网接入服务业务经营者在接入基础运营商的互联网端口时，因为基础运营商也在经营因特网接入服务业务，他们之间既是竞争对手，又是甲方乙方，所以他们之间并不是平等的竞争主体，这个问题必须得到彻底解决，才能实现真正意义上的公平竞争。
*规范经营行为
对于增值电信业务经营者的违规经营行为，电信行业主管部门应当坚决责令其予以纠正；对于增值电信业务经营者在经营中出现的新问题，要尽快组织研究解决；同时，要积极推动建立增值电信也经营者的自律组织，形成行业内部自我约束，自我管理，自我规范的良性机制，从而对增值电信业务经营者的经营行为进行规范。
去年以来，信息产业部组织了对全国电话信息服务业务市场进行了政治心动，采取果断措施，取缔了各类分台，原则取消人工服务，政治行动取得了一定成效，社会反映较好，但问题还一定程度地存在，为了切实有效地解决遗留问题，部按照举报的线索对某电话信息服务业务经营者的经营行为进行检查，发现该经营者确实存在违规经营行为，立即责令该经营者限期20日整改，整改期满后，将视其整改情况做出进一步处理。2003年，部将把电话信息服务业务市场的整治作为规范市场经济秩序的重点之一，打一个歼灭战，力争使电话信息服务业务市场秩序有一个彻底改观。
各种电信业务都有其自身发展的内在规律，有的业务，比如单向无线寻呼业务，由于市场选择的因素决定了某处于日渐萎缩的状态，多数寻呼业务经营者正在或拟退出市场，但由于涉及到寻呼用户的利益，电信行业主管部门在处理此类退出市场的问题时，应当妥善，慎重地处理，但前提是必须尽快研究如何建立完善的经营者退出市场的解决机制，所以，这个问题已经提到了电信行业主管部门的议事日程。
对于增值电信业务经营者经营行为的规范，如果单纯依靠各种法律法规去调节是远远不够的，还应该充分发挥增值电信业务经营者自身的作用，电信行业主管部门将鼓励增值电信业务经营者建立经营者自己的组织，各种行业协会等机构，通过这些经营者自律组织，有效地补充电信行业主管部门对增值电信业务市场的监管。我们认为，中国通信企业协会下设增值服务专业委员会能积极开展活动，充分发挥作用，成为增值电信业务经营者所信赖和依靠的组织。
展望我国增值电信业务市场的未来，将随着我国政治体制改革的深化，我国电信业务市场监管环境和法制环境的日益改善，电信业务市场监管的队伍不断成熟，电信业务市场监管的队伍不断成熟，电信业务市场监管的理论体系逐步建立，我们完全完全有理由相信：我国增值电信业务市场必将进入一个崭新的发展阶段。
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