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网络电话管制严格 VoIP应开放并力求功能平等

2007/06/14

促进产业可持续发展

互联网业务虽然增长速度很快，但是没有形成有效的共盈模式

　　互联网业务传输的数量增长很快，但是其在电信通信业的总收入中的比重在主导固网运营商的收入比例中仅仅占10%左右，传统的电话业务仍旧是业务收入的主体。如果传统的电话业务消失或衰落了，而VoIP业务被当作互联网业务，而互联网业务又没有找到一个真正合理有效的共盈模式，电信网的生存基础就可能被动摇，通信业将无法获得足够的投资，从而无法实现可持续发展。我国目前对VoIP采取严格管制态度，只有基础电信运营商有权经营IP电话业务。但是开放或适度开放VoIP业务是必然的政策走向，我国选择何种时机调整VoIP业务管制政策，是值得深入探讨的问题。
　　
固网运营商处在转型关键期

　　这里的固网转型存在着两层含义。首先是从语音业务为主向以信息提供服务为主的转变；其次是从固网运营向全业务运营的转变。

　　第一，固网运营商长期以来收入中语音业务仍然占主体（如表1）。数据业务虽然增长较快但是仍无法成为固网运营商的主要收入来源，如果较早的对潜在的VoIP提供商全面开放将会更快的分流固网运营商的语音业务。
　　
　　表1 数据业务收入增长趋势（单位：亿元）
　　年份固网总收入数据业务收入数据业务收入占总收入比例

年份	固网总收入	数据业务收入	数据业务收入占总收入比例
2004年	2805.68	352.64	12.57%
2005年	3189.78	528.96	16.58%
2006年	3629.78	846.34	27.3%
2007年	4122.92	1438377	34.90%

　　第二，固网运营商将很快获得3G运营权。无论固网运营商获得那种标准的3G牌照，从目前国家政策和市场发展看，固网在未来1～2年内肯定要获得3G运营牌照，经营自己的移动网络。3G初期发展无论从人力还是资本上都是大投入，即使在不受VoIP较大影响的情况下，固网运营商在人力与企业运作上都有较大的压力，因此如果尽早开放VoIP市场对固网运营商来说其企业运作的压力也会很大。

　　固网运营商对发展VoIP存在博弈僵局

　　正如纳什均衡中军备竞赛的例子一样，由于我国南北拆分的网络结构和市场结构特点以及面对违规VoIP经营者瓜分语音市场的状况，网通和电信两个固网运营商不可避免分别在对方和自己的IP网内经营VoIP业务，在有铁通和联通通过互联网和自有的固网接口也在暗地里大力发展VoIP。如果将VoIP只开放与现有语音业务同等特征的VoIP业务，可以通过严格的技术和管制政策的限制延缓VoIP开放下的发展速度，另一方面也可以促进固网运营商积极主动地改善语音服务基础设施。

　　体现有效监管原则

　　一项监管措施必须有技术手段来实现，否则将无法实施有效监管。即实行有效监管的条件有两个：一是具有监测点；二是合理的行政管理手段。两者有其一可监管，两者都具备才能实现有效监管。通过电脑实现的PC-PC之间的语音通信虽然属于VoIP业务，但是由于不具有这样的监测点而无法实现有效监管。所以暂时不将这样的业务纳入语音业务监管体系，现阶段PC-PHONE是我们主要讨论的VoIP业务。

　　在市场进入和退出机制方面，许多VoIP业务经营者以预付费的形式销售语音业务给用户，而VoIP业务的市场门槛又比较低，导致许多厂商出售了预付卡后退出市场，严重损害了消费者利益。因此如何在市场进入和退出机制上建立准入保证金制度，以最大限度地保障消费者利益是管制的难点。随着语音业务市场的不断开放，培养客户风险消费意识也是需要考虑的，监管者建立针对消费者的保障机制和VoIP运营商的违规退出机制也是一个漫长的过程。
　　
　　涉及国家安全和利益

　　首先，我国基础电信运营商具有特殊性，我国基础电信运营商都是国有控股的中央直属骨干企业，在支撑、引导和带动经济社会发展以及发挥国有经济的控制力、影响力和带动力等方面具有不可替代的作用。把握好电信市场准入尺度，尽量减小对基础电信运营商的冲击和震动，是国家对电信管制政策的基本要求。如果把VoIP业务定义为增值电信业务，会使作为基础电信运营商主要收入来源的话音业务遭受前所未有的冲击，现阶段VoIP的应用会使运营商的宽带业务发展面临矛盾：宽带业务发展导致语音业务分流，削减了基础运营商发展宽带的积极性，同时VoIP业务的迅速发展也使得基础运营商的投入的大量沉淀成本无法收回，进而导致国有资产的流失。

　　其次，基础电信运营商提供PC-PHONE业务时必须解决溯源和合法监听等问题。因为VoIP是对传统语音业务的替代性服务，以等同功能的原则看，VoIP提供的语音服务也要受到安全监听。
美国、欧盟、英国等对安全的理解更多是从个人安全角度出发，有关国家安全问题则考虑较少。而我国目前更多的是从国家安定团结及意识形态方面考虑问题，电信语音商要承担国家安全重任，必然要设法阻止无法确认主叫号码的电话，PC-PHONE就不能得到公开支持。比如无主叫号码的呼叫能否接入公安报警系统，这里涉及到诚信问题。

　　国家安全对任何国家都是头等大事。目前各国对通信信息网都提出了一条要求，而且是所有运营网都必须提供的，就是法定的中途截取功能（Lawful Intercept），以保证国家的信息通信的安全。加密技术的滥用会增加执行的难度和成本，对国家安全造成极大的威胁。因此，PC－Phone系统必须提供法定的中途截获能力，不得滥用加密技术，同时要提供溯源能力，保证能提供主叫的实际和有效的信息。

　　电信条例第十二条规定，国务院信息产业主管部门审查经营基础电信业务的申请时，应当考虑国家安全、电信网络安全、电信资源可持续利用、环境保护和电信市场的竞争状况等因素。国家安全及政治经济的影响是各国政府重点考虑的问题。中国目前更多的是从国家安定团结及意识形态方面考虑问题，电信运营要承担国家安全重任，比如要防止“法轮功”捣乱，必然要设法阻止无法确认主叫号码的电话，PC（web） to Phone就不能公开得到支持。比如无主叫号码的呼叫能否接入公安报警系统，这里可能涉及到人的诚信考验。放开VoIP业务，互联网的安全缺陷会进一步传递影响电信市场，容易被非法者利用从事非法活动。如果我们把VoIP业务归为增值电信业务，其经营的条件相对宽松，也没有明确规定其对于国家安全应承担的责任，这样对于国家安全会带来非常不利的影响。

　　在开放又限制其过度发展的前提下，先将VoIP以传统语音业务的要求开放符合我国的国情，有利于我国VoIP产业的健康发展。在此类VoIP有一定发展的基础上再选择时机，适时开放所有的VoIP业务，形成VoIP良性产业链，避免互联网免费模式带来的负面效应，同时也是利于建立我国良好互联网产业模式的新探索。

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