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“三网融合”背景下对媒介融合理念的思考

陈志强 2012/03/19

  “三网融合”为媒介融合理念的践行提供了现实基础。我国“三网融合”历经十四年的发展,却未有实质性突破。通过梳理其演进历程,不难发现我国“三网融合”面临着条块壁垒等难题,唯有创新管理机制,方可打破目前的发展瓶颈。美国“三网融合”成熟的管理体系包含了两个核心要素,即《1996年电信法》和以联邦通讯委员会为核心的监管机构。如何从我国国情出发,借鉴美国“三网融合”经验以及汲取教训是值得思考的问题。

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出了信息产业五年里的发展计划和目标,即“全面提高信息化水平,实现电信网、广播电视网、互联网"三网融合",构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施”[1]。从1997年“国家信息化总体规划”中首次提出“三网”的概念之后,主管部门先是相继出台了不少推进“三网融合”的相关政策,后来又在“十五规划”把其上升为国家战略。但不可否认的是,电信网、广播电视网、互联网三网似乎还远没有实现真正意义上的融合。

一、我国“三网融合”的发展历程

  从“三网合一”到“三网融合”再到新“三网融合”,我国理论界和业界经历长时间的发展,而未来下一代服务概念的提出则为三网融合指明了最终的方向[2]:

  “三网融合”最新的权威界定是源于2010年01月21日发布的国务院国发5号文件《国务院关于印发推进三网融合总体方案的通知》:"三网融合"是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中,其技术功能趋于一致,业务范围趋于相同,网络互联互通、资源共享,能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务”。由于我国有线电视网的特殊属性,“三网融合”的进程在很大程度上依赖行政力量。根据相关的政策和行政导向,“三网融合”历经十多年的发展历程可以大致分成四个阶段:

  1.1997~2000年,“三网”概念的提出。1997年国家召开的第一次互联网会议通过了《国家信息化总体规划》,规划中第一次出现对“三网”的表述,即“我国信息基础设施的基本结构是一个平台三个网”。由此,广电系统和电信部门展开了对“三网”拉锯战;

  2.2001~2006年,WTO背景下的“三网融合”。2001年顺利加入WTO后,我国市场化的改革继续深化,“三网融合”的相关政策也开始出现松动:2000年的“十五规划”首次将“三网融合”作为国家政策提出来。在2005年的“十一五规划”中,更是对“三网融合”的技术和整合基础设施资源方面作出了明确要求,提出形成较为完整的数字电视产业链的规划。“三网融合”的理念在这个阶段得以确立;

  3.2007~2010年,“三网融合”发展滞缓。国务院在2008年出台鼓励广电机构发展数字电视、增值电信业务的政策,2009年又批准国家发改委的深化经济体制改革工作意见,提出要实现广电和电信企业双向进入。此外,工信部、广电局等相关部门也都陆续出台了若干推进“三网融合”的政策。由于存在部门利益协调难等问题,尽管“三网融合”所需的技术、资本及市场等要素已基本发展成熟,然而“三网融合”依旧停留于理念层面,未取得实质性的发展;

  4.2010~现在,“三网融合”骤然加速。“三网融合”的进程骤然加速,而且决策层在推动进程中展露铁腕。有学者欢庆“三网融合”在我国已进入实质性的发展阶段,另外一些则认为《试点方案》等政策并未解决公平的“双向准入”等本质问题,“三网融合”仍很难真正跨越目前的障碍,进入快速发展阶段。

二、条块壁垒“三网融合”发展的难题

  事实上,随着3G、IPTV等业务的推广运用,我国已经基本具备了“三网融合”所需的技术条件,关键在于能否创新管理机制。欲建立与时俱进的管理机制,首先需了解我国目前“三网融合”管制体系面临的问题。通过上述对我国“三网融合”进程的梳理,可见管理机制的难题主要来自利益协调和监管体系两方面:

  (一)行政区划及行业垄断引发的利益困扰

  目前,两部门的争夺点集中于对各自所缺失的平台系统的控制权方面:拥有媒体、内容等平台的广电部门想要进入电信部门的信息和通讯平台,而拥有信息、通讯平台的电信部门对内容和媒体平台也表现得跃跃欲试[3]。现实的竞争冲突最早可以追溯到1996年,原广电部网络中心欲铺设长达4万公里的“干线图”以整合国内分散的有限电视网络,遭到电信运营商的强烈抵制,此后两年,双方冲突不断升级,甚至发展到互相破坏对方网络传输设备的事件。目前的竞争围绕于IPTV的发展,即广电欲进入宽带领域、电信进军IPTV市场,双方在南京、重庆等试点城市进行了一系列价格战,而价格战所引发的更为严重的后果则是不正当竞争,如宽带资费方面的恶性竞争,部分地区甚至再次出现切断对方网络的现象,进一步加剧了电信、广电之间的对峙,导致我国“三网融合”陷入了低层次竞争的循环怪圈。

  (二)分业管理导致低效的监管体系

  我国对电信网、有线电视网和计算机网采取分业管理的监管模式,即三部门隶属几个不同行政单位主管[4]:

  此外,广电系统中又形成局、台、网、总台(集团)等交错的角色定位。复杂的部门监管框架极易导致非透明的、甚至封闭的政策调整机制,无法实现协调统一的监管,大大降低了监管的效率,对“三网融合”进程的影响主要体现在政策制定及协调管理两方面。作为“三网融合”主体的广电及电信部门,通过出台符合各自利益的政策等行政力量来寻求保护,干扰对方进入自己的核心领域,是“三网融合”进程缓慢的重要原因,如五易其稿的《试点方案》的制定过程就充满了博弈色彩。此外,分业管理低效导致协调管理方面的问题亦表现突出:“三网融合”发展前,广电及电信部门的监管只需分别依靠各地的广电总局和通信管理局;“三网融合”背景下,分业管理的现状加剧了协调管理问题,虽然出台了相关监管条例,然而多部门管理框架必然带来流程繁冗复杂等问题,广电和电信的矛盾没有一个统一的部门协调解决,从而导致具体操作层面的有效落实依然有待商榷。

三、从“三网融合”到媒介融合:管理机制亟待创新

  “三网融合”涵盖了技术融合、业务融合、行业融合、终端融合、传输网络融合乃至运营监管的融合,因此电信网、广电网和互联网融合的程度,从某种意义上说是媒介融合的基础。只有网络、传统媒体、通信的“大融合”才能使多种媒体形式集中于一体的数字媒体平台的构想成为现实。许多国家已经力图打通三网融合,实现媒介融合,譬如2000年美国在线与时代华纳的并购、2006年英国广播公司启动BBC数字媒体战略等,均是在英美“三网融合”背景下的媒介融合。美国的“三网融合” 形成了较为成熟的融合管理机制,该体系包含了两个核心要素,即《1996年电信法》和联邦通讯委员会(以下简称FCC),二者相辅相成,是美国“三网融合”顺利进行的关键所在。借鉴美国“三网融合”管理机制的经验及教训,为尚处于探索与磨合期的我国提出相应建议,建立适用于我国“三网融合”的管理模式,无疑大有裨益。

  (一)打破体制壁垒,规范竞争环境

  美国的《1996年电信法》的制定为我国以法律形式来推动、确立“三网融合”提供了一个有价值的参照。这部电信法致力于达成三个目的[5]:1.促进竞争和减少管制,以获得较低的价格和较优的服务;2.鼓励开发新电信技术;3.保护消费者免受竞争之害。正是因为《1996年电信法》不仅为“三网融合”提供了有效的法律依据,而且提倡和保障的竞争意识、公众服务意识也符合“三网融合”的发展趋势,才使美国的“三网融合”保有持久的活力。

  当前,我国对“三网融合”的推进主要通过政策引导,还没有出台一个具有法律效应的条文。从禁止双方相互进入的“国办82号文”到鼓励“三网融合”的各项政策,虽然在我国“三网融合”的发展过程中取得了一些成效,但是涉及所有权限制、行业壁垒等复杂问题方面单纯靠政策引导是不够的。出台《电信法》成为当务之急,且至少要解决以下问题:必须打破人为分割,使电信及广电企业逐渐摆脱单一盈利模式;法规还应进一步消除行业壁垒,彻底改变电信业务和广播电视业务互不准入的状况;在公平竞争的环境中,鼓励采用技术创新、内容为王、客户至上等市场策略,从而形成有效竞争。

  (二)组建监管机构,高效、全面的开展工作

  美国的“三网融合”管理体系是一个以美国联邦通讯委员会(FCC)为核心、以独立管制为目标的综合管理体系。FCC是依据美国1934年《通讯法》建立起来的,其主要职能包括管理州际和对外无线电广播、电视、电话、电报等通讯业务,指导全国广播服务的发展及电话、电报服务的快速有效的提供[6]。在该综合管理体系中,FCC主要负责以行政手段管理广播电视,其日常业务管理工作则由诸如联邦贸易委员会、电信局司法部、国务院等专业局负责,通过分散权力、明确职责来保证管制体系的高效率运转;通过立法和预算审查机构实现对FCC的管制,对“三网融合”管制机构进行适当的牵制和制约不仅能提高管制机构的权威性,还能促使管制融合朝更加理性的方向运转。立法方面,FCC制定各项政策法规的过程必须遵守美国1946年通过的行政法;财政预算方面,借助管理监管机构的行政力量来实现管制平衡,建立起“成本-收益”方式的管制模式,提高了管制机构运行的科学性。

  与美国通讯部门涵盖电信与有线电视不同,我国的电信业与广电业隶属于不同行政单位,在组建扁平化的运营管理机构时,需要协调好各方利益;另一方面,作为传媒领域的广电行业在美国和中国的属性也不同,前者高度商业化,后者担负着宣传等特殊属性,因此该独立统一的管理机构还需处理好媒体属性和产业属性这两种不同的属性,并采用灵活的管理方式。基于上述原因,笔者认为在我国,组建一个高效独立的“三网融合”管理机构切忌操之过急,需逐步推进:首先,组织建构一个如FCC具有统筹权利的核心管制机构,并将具体业务管理分散给诸如广电局和电信局等专业局负责执行,细分明确各职能部门的职责;在此基础上,可组建一个直接隶属于国务院的独立机构,专门负责对管制机构工作进行监督。

四、结语

  我国“三网融合”需要一个有效、独立的管理体系,建立一个全面系统的融合管理体系,有法可依是其中一个方面,更重要的是我国“三网融合”的制度建设和管理组织架构,要建成一个“内容科学,程序严密,配套完备、有效、管用”的融合管理体制,而不能仅仅依靠相关部门出台的鼓励政策。

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