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三网融合从规划到实施的距离

张剑雄 2007/03/14

　　 三网融合(电视、电信、互联网)的概念早在1998年就已经提出，但因为当时的技术条件、行业管理体制及对未来民用信息产业发展的方向判断等多种原因，及至随后的中国电信拆分，此事不了了之。甚至在1999年，国务院办公厅下发第82号文，明确规定“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务。这份著名的第82号文即成为阻止三网融合进展的政策问题。但是在国外，三网融合已经成为行业不可逆转的发展趋势，欧美各国纷纷修改相关法律法规，允许广电业务与通信业互相渗透。而在国内，随着IPTV等新技术的兴起，以及国家宏观调控对减少资源重复建设、节约社会资源的要求，三网融合的概念再次兴起。

　　在“十五”规划中，政府表示要“促进电信、电视、计算机(即互联网)三网融合”。经过五年的发展，在“十一五”规划中变为“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建议，推进三网融合”。“规划”中对在5年内推进三网从技术方面整合基础设施资源做了明确的要求。由“促进”到“推进”，透露出行业变革的重要信息：政府决心打破横亘在三大产业中的体制壁垒。这一信息引起了业界对三网融合的新一轮关注，被认为在宏观层面点燃了新的政策火花。

　　但是三网融合涉及到三个行业的最高管理者和各自的产业链，目前各方的发展现状和未来的利益博弈将使得“推进”的过程并不能一帆风顺。与国外只有一部电信法不同，广电、互联网分别有各自的法律法规作保护。三网融合的真正实施，需要首先从法律方面得到认可和支持。据专家透露，目前我国第一部《电信法》正在国务院法制办进行最后一轮意见征求，在宏观政策明朗下，“三网融合”极有可能写进《电信法》。

　　目前中国的三网融合，从规划到政策，从法律到实施，还有很长的路要走。

　　三网融合实现的必备条件

　　三网融合，需要巨大的市场需求空间、成熟的IT技术/基础设施、适宜的业务模式、可观的产业规模以及良好的政策支持和法律环境等必备条件的出现。

　　一、市场需求空间

　　电话、广播电视、互联网先后走进人们的生活，在信息获取、娱乐、互动沟通等方面不断满足人们的需求并创造出新的需求，推动通信、广电和互联网行业的纵深发展。而互动电视、网络电视/广播、IP电话、手机电影等从概念到产品的转变，使得人们开始呼唤一站式、综合性的多媒体互动沟通、娱乐、资讯等服务的出现。

　　此外，人们的消费习惯和心理也正在改变。从过去的习惯免费收看电视节目到现在愿意付费收看相关频道，从使用手机仅仅满足通话需求到开始定制更多无线增值服务，从对广告的厌倦和回避到定制广告资讯、主动参与多种广告互动活动，人们对于享受一站式、综合式信息通信服务已经有了比较好的付费意愿和支付能力。

　　中国有着数目庞大的电视用户、电话用户和互联网用户，并正在逐年高速递增。整合不同用户的多种需要，满足并催生三网用户的新需求，这将是一个巨大的市场空间，可以给相关产业带来广阔的发展前景。

　　二、IT技术/基础设施

　　技术是推动产业持续发展的最重要因素之一。通信网、广电网以及互联网在核心技术上已经成熟并相互影响，趋向一致，如广播电视网的双向改造、宽带技术的不断更新、IP技术的广泛应用和日新月异，“闪联”(信息设备资源共享)等融合性新技术的出现，“三网融合”从技术实现上来讲已经不成问题。

　　而在网络、设备等基础设施建设上，三网各具优势，已经基本可以满足“三网融合”的基础设施需求。广电网的优势在于节目内容的编制传输及广电信号的传输，而日新月异的电视机是非常优良的广电、互联网终端接收设备；电信网的优势在于覆盖面广，且有长期积累的大型网络设计和管理经验，拥有相对完善的宽带网络和比较成熟的宽带增值业务，终端设备如手机同样已经可以用于接受广电、互联网内容；互联网的特点在于其技术不断的创新发展、大容量资讯的传输和存储、互动沟通模式的更新，其终端设备已经完全具备接收广电节目、即时语音通信的条件，并已经开始逐渐广泛使用。

　　目前，国内实现“三网融合”的IT技术、基础网络设备设施都已基本成熟，即使不够完善，三网整合的广阔市场前景和中国庞大的潜在消费人口基数也足以吸引国际国内众多顶尖的科研机构和厂商，快速攻关，推出新的解决方案，弥补技术和设施缺口。

　　“三网融合”的实现，技术和基础设施不是主要问题。

　　三、业务模式

　　三网融合的关键点在于业务融合，需要一种能充分利用各方资源和优势并保证各方相关利益的业务模式。目前，IPTV被认为是最适合这一需求的业务模式。IPTV是利用宽带有线电视网的基础设施，以家用电视机作为主要终端电器，通过互联网络协议来提供包括电视节目在内的多种数字媒体服务。IPTV融合了三网特点并充分体现三网的优势互补，在很大程度上，推进电信、电视、互联网彼此利用各方面的特点，更好地为人们提供服务。

　　IPTV的发展，是目前三网融合的最现实的业务合作模式。三网融合可以使得广电运营商能够集中精力把好影视节目产品的制作、引进、审批关，充分发挥国家媒体监管部门的功能，同时集中精力进行频道和牌照资源的运营管理，顺应市场化、产业化的发展要求；电信运营商专注于宽带网络的建设和完善，网络增值产品和市场、用户的开发，双方共同寻找最有效的合作模式，不断创新推出适合用户的业务，从而真正实现双方利益的共同提高。

　　IPTV目前在国内已经成各方关注的焦点之一，并且已经开始进行小范围的试用和推广，有可能会成为三网融合的业务突破口和良好的发展契机。

　　四、产业规模

　　任何一个产业只有在有足够的赢利空间后才能带来资本的进入，从而形成一定的产业规模并带来社会整体收益。目前，在移动通信、固定通信领域，我国均已成为全球第一消费大国。据专业机构估计，2008年媒体娱乐业务收入将占移动通信业务总收入的11%，假定我国移动通信产业保持近几年发展速度即约15%，2008年我国移动通信业务总收入约为5250亿元，媒体娱乐业务收入将达580亿元左右。预计固定宽带网络上所承载的媒体与娱乐业务的收入超过移动通信所承载的部分，将达1200亿元左右，仅此一项业务将促进我国GDP增长约0.8个百分点；如果加上电信产业所带动的其他产业增长，粗略估计将促进GDP增长约1.6个百分点1。

　　相关产业的规模和增长速度将为三网整合的前景提供足够的想象空间。

　　五、法律环境与政策支持

　　广电、电信在世界各国出现和发展的历史都不同步，因而在行业管理上都曾经或正在遵循各自的法律政策。在中国，广电系统拥有对视听节目的制作控制权、内容监管权、频道管理权等垄断性资源，牌照和许可证成了广电系统统管天下的资本；而电信系统则拥有网络建设与传输、通信设施的先天优势。现在，“三网融合”成为全球整个信息通信行业必然的发展方向，这一提议再次列入国家的“十一五”规划。“三网融合”的真正推进，首先需要政府理顺政策关系，出台相应的法律法规，为三网融合提供有保障的法律促进和支持环境。

　　三网融合可减少重复建设、节约社会资源，是建设资源节约型社会、和谐社会的要求。据统计，目前中国近90%的光纤光缆资源处于闲置状态，如果三网融合就可以充分激活利用这些资源，仅此一项即可减少重复建设近千亿元，再加上其他的基础网络设施总共将减少社会资源浪费约2000亿元。2

　　三网融合可以成为国家提倡的建设资源节约型社会的一个重大产业发展举措，顺应社会发展潮流，需要得到法律法规的进一步支持和明确。

　　三网融合在中国的制约因素

　　既然三网融合已是信息通信行业发展的大势所趋，并进入国家的“十一五”规划中，且在中国实现的基本条件均已具备，那么究竟什么因素会制约三网融合的推进呢？三网融合，从规划到实施之间的距离，到底有多远？

　　“三网融合”从“十五”规划中的“促进”到“十一五”规划中的“推进”，已经是一个不小的进步，表明了政府整合广电和电信资源的决心和力度，但“推进”一词仍然不同于“落实”或“实施”，暗示了政府已经预料到三网融合的实际困难和障碍。这些困难和障碍，主要集中在对三大行业的监管协调、资源控制权的分配和利益的重新分配。

　　1、行业监管协调

　　广电总局和信息产业部成为各自行业的政府管理部门已经历史悠久，分别掌握着广播电视电影、通信和互联网三个行业发展的话语权，承担着国家最高影视内容监管、通信网络和互联网建设监管的职责。三网融合，需要行业管理者互相合作才能完成，他们之间的管理关系、权力界限、合作流程、行业标准的制定和审批等都成为敏感而关键的问题。而目前对于如何协调三个行业的关系，使之真正融合，业界还不能提供建设性意见，政府也没有明确的态度和指导方向。行业监管协调的悬而未决，是影响三网融合的关键环节。

　　2、资源控制权的重新分配

　　广电和信息产业部分别拥有不同的具有垄断性的资源，对外表现为牌照、许可证、入网证等。而这些垄断性资源之间互相影响，一方拥有后另一方只能跟从或高成本租赁。三网融合后这些垄断资源是否要重新分配、如何分配以及对新资源的夺取都成为政府考虑的焦点问题。

　 3、利益关系的重新布局

　　广电系统与电信系统作为行业管理者，与其下属集团企业的经营管理之间有着不可切割的利益关系，有许多机构既是行业政策的制定者，又是企业的经营者。因此，在此基础上两个行业已经形成了各自完整的产业链，从网络、终端设备、业务模式及内容供应等，链上各个利益相关方之间的关系错综复杂，相互依赖。如何打破原来的利益链条，重新布局是三网融合过程中必须解决的根本问题。

　　三网融合，从规划到实施，需要跨越政府监管协调、行业管理权、资源控制权和利益重新分配等诸多障碍，一个适合三网融合的政府、行业、产业新格局的形成，前景光明，但道路曲折。国际上三网融合的进程或许能够给我们提供可资借鉴的经验？

　　国际三网融合进程表

　　以最方便、快捷、低成本的方式为用户提供一站式、综合性的多媒体信息、通信服务已经成为全球信息通信产业发展的共识。为适应三网融合不可逆转的发展趋势，欧美、亚太各国在上世纪90年代末就已经开始允许广电业和电信业互相渗透，并着手修改、完善或制定相应的法律法规，成立联合统一的政府管理部门，并鼓励相关科技企业的发展创新。如表1所示。
时间
国家或地区
法律名称/修订内容
政府管理机构
1996年
美国
修改《通信法》，允许电信与广电互相渗透，监管机构FCC本身融合了广电与电信的管理职能
联邦通信委员会（FCC）
2004年
会议通过关于VoIP的提案，使其发展得以不受二十世纪的政府规则、税收以及需求条件的种种限制。
2001年
英国
重组现行通信和广播管理管制机构，将FTEL、独立的电视委员会(ITC)、广播标准委员会以及负责英国无线频谱的无线通信局等9个机构的职能重新加以整合，组成通信管制局（OFCOM）
通信管制局（OFCOM）
2003年
出台《通信法》，电信公司可以从事视频服务
2001年
欧盟
颁布新的“管制框架”， 新框架涵盖了所有的信息通信网络，包括广播业务所使用的网络，“电信服务和网络”一词被“信息通信”所取代，其管制的对象是各种传输方式，而不是通信内容。新的“管制框架”目的是简化管制程度适应各种电子通信手段融合的需要。随后，德国、法国、西班牙等国也纷纷出台了关于电信公司可以从事双向视频服务的规定。
不详
1998年
马来西亚
《通信与多媒体法》，该法所确立的管制基础不是针对所应用的技术，而是在多媒体价值链中所产生的供求关系，这个价值链是由网络、应用和内容所构成的。新法所确立的经济管制、技术管制、用户保护和社会管制四方面的内容都是围绕这个价值链展开的。
2000年左右
澳大利亚
新设了通信、信息技术和艺术部，工作范围包括：信息技术、电信、广播电视、信息与通信工业的发展、电子政务、艺术等，以促进这些业务之间的融合。
通信、信息技术和艺术部

　　资料来源： 新华信正略均策企业管理咨询研究

　　除以上法律法规的修订和出台外，从2000年开始，日本、韩国也都开始对本国电信法的内容和适用范围等加以调整。据此，各国产业界也出现了大量的三网融合的企业兼并重组案例。另一方面，日本和韩国在多媒体业务方面尤其是移动多媒体业务走得更远。在韩国，提供多媒体直播新业务的公司，包括传统的电信运营商SKT和KTF，也包括广播电视运营商，分别采用不同的技术提供业务，而且接收终端可以是车载的，也可以是手机。在韩国已经有些手机能够把DMB(数字多媒体广播)的接入芯片和移动通信的接入芯片放在一个手机里，这样手机可以在通话的同时收看电视。这些都是业务融合的典型案例。

　　由此可见，国际上已经从法律监管和运营的各个层次开始加快推进“三网融合”的进程。



资料来源： 新华信正略均策企业管理咨询研究

　　综上所述，三网融合已经成为全球基础信息应用行业发展的必然趋势，世界各国纷纷为其修改或制订有利的法律法规，这可以为中国推进三网融合提供部分管理、业务模式等方面的经验和参考。三网融合的巨大市场需求空间、成熟的IT技术/基础设施、适宜的业务模式和可观的产业规模等条件都已经具备，这些条件之间互相影响，共同促进三网融合的发展。

　　三网融合从规划到实施之间的距离，就是政策和法律之间的距离。相信随着国家政策支持的日渐明朗和稳定的法律环境的形成，制约三网整合的因素将会被逐步解决，这个进程将会大大加快，从而带动相关产业迅速发展，带来良好的社会效益和经济效益。

新华信


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