三网融合需建统一监管机构_电信_融合通信

三网融合需建统一监管机构

宋军杰 2007/09/11

　　随着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，通信网、互联网和广电网的融合以及下一代网的产业融合已经成为产业发展主流趋势。探讨“三网融合”大趋势下的监管体制和政策，对我国推进三网融合有重要启示意义。为此，就相关议题我们与著名专家、电信研究院通信和政策研究所的朱金周先生进行了交流。

三网融合需要建立统一的监管机构

　　在“三网融合”的大趋势下，应该建立什么类型的监管体系？

　　三网融合大环境下，成立统一的监管机构，明确统一的监管政策，成为世界各国推动融合的一个必然选择。只有统一的监管机构和法律体系才能够有效应对技术、业务、产业不断融合的发展趋势，才能够应对不断出现的监管新问题和新矛盾。融合环境下虽然仍存在广电对节目内容管理的特殊要求，但是也可以与电信业一起纳入统一的法律，统一的机构下管理。通过体制改革，机构融合，可以消除原有纵向体制带来的阻力，尤其是消除基于内容层监管而传导至网络层的阻力，有助于形成统一的监管目标和协调的政策。同时，大大减少行政协调成本，有利于集中力量实施对包括互联网在内的所有网络进行有效管理。在条件成熟时，需要探索广播电视和电信的融合监管体制。

我国应如何建设“三网融合”的监管体系？

　　建立融合性监管体制是大趋势，但是为避免激进式改革造成的震荡，我国电信监管体制改革需要考虑国情、政情和市场发展等因素，坚持稳步推进原则。在现阶段，还要强化诸如信息化推进等宏观调控职能和有效市场竞争等行业微观监管职能。即兼顾分离型监管体制和政监合一型监管体制的特点。三网融合不会一蹴而就，但正在不断发展。随着融合实践的有效进行，广电和电信融合监管体制受到的制约将会越来越小，探索广电、电信和互联网的融合监管体制自然就水到渠成。

融合的产业环境中，需要遵循4个监管原则

　　应该采取哪些监管原则？

　　在融合和转型的产业发展环境下，市场监管应当有利于产业融合发展，有利于市场竞争，有利于消费者权益保护，有利于产业可持续发展。具体讲，在新的环境下，应当采取以下监管原则：

　　(1)保护用户权益原则

　　任何政策的终极目标就是保护用户权益，提高用户福利。推动新技术应用，促进竞争市场形成，从而让用户以更低地投入有更多的选择，享受更优质的服务，是市场监管政策所追求的最有意义的目标。

　　(2)促进竞争原则

　　竞争是提高效率、促进技术发展的最好方式，也是提升用户权益的最有效手段，竞争充分的市场，往往也是技术创新和应用最快、用户权益被充分尊重的市场。在我们目前的情况下，宽松的市场监管政策对打破行业分割、促进融合业务发展、促进竞争有着非常重要的作用。

　　针对我国通信行业的客观情况，促进市场有序竞争，营造行业良性发展的环境是市场监管政策的主要目标之一。尤其在融合的背景下，通过监管制度促进竞争更是当务之急的事情。

　　(3)公开、公平、非歧视的原则

　　制定统一的适用于所有主体的非歧视政策是非歧视原则的基本要求，只有这样统一的非歧视的政策才能够在实施过程中得到尊重和落实。各个国家和地区纷纷将“非歧视”原则作为政策，特别是准入政策制定的基本原则，如欧盟的《授权指令》将“公平、透明和非歧视”作为一般授权制度的基本原则。

　　在我国，无论是对广电企业还是电信企业、行业内企业还是行业外企业、国企还是私企，都适用统一的市场监管政策。在目前电信业与广电行业的产权结构背景下，在市场监管政策尤其是准入政策中引入非歧视原则，使准入政策公平的适用于所有申请主体，对促进竞争、提高消费者福利具有重要的意义。只是对于外资，在制定准入政策时，要遵守入世承诺和《外商投资产业指导目录》等产业政策，稳步推进我国的对外开放进程。

　　(4)技术中立原则

　　技术中立原则指无论是对哪种技术，都采用统一的管制政策，如欧盟的管制框架规定。欧盟的通信管制实行技术中立的原则，无论对电信的移动网、固定网，还是广电的卫星网络、有线网络，都纳入统一的电子通信(Electronic Communication)网络管理体系，适应统一的监管。

　　对网络管理采用技术中立的原则对中国尤其有意义。在对传统电信网与广播电视网络面对融合的环境下，如何实施管理，引入技术中立原则，不仅能有效协调广电总局与信息产业部的分工，统一对资源进行规划管理，而且能够促进技术融合，鼓励技术创新。

政府在内容服务上要兼顾发展和监管两个方面

　　对通信信息内容特别是多媒体内容应该采取哪些监管措施？

　　多媒体内容是信息服务业的核心组成部分。没有内容的发展，就不可能有信息服务业的发展。政府在多媒体内容上应该兼顾两个方面，一是发展，二是监管。二者辩证统一，缺一不可。

　　(1)对内容进行分类，区分公益性和经营性节目

　　发展与监管并重是内容产业健康发展的基础。对于面向网络的广播电视节目集成和播出，可以区分公益性和经营性节目。文艺、科技、体育类等经营性节目的集成和播出，逐步探索实行制播分离，引入市场机制。

　　(2)明确划分管理职责，实现网络与内容协同管理

　　正视电信、互联网与广电网实际存在的体制和管理差别，在维持现状不变的情况下，先按照“谁主管谁负责、谁运营谁负责”的原则，明确管理分工，把管理责任落到实处。机构设置调整必须以职责明确，减少交叉为基本原则。具体而言：一是节目内容制作由广电主管部门负责，集成运营以广电和媒体为主导，但应当允许电信企业通过合资、合作的方式参与。二是节目播出既涉及面向电信网提供信息，也涉及意识形态问题，应由广电主管部门和电信监管部门实行前后置管理。节目传输实行统一管理，广播电视节目与其他语音、数据和视频信号的传输在本质上是相同的，应由电信监管部门统一管理。

　　(3)加大内容产业发展步伐

　　体制变革是渐进的过程，但是不能因此而影响融合性业务发展，影响内容产业发展。按照社会效益最大化、产业共赢以及可操作性原则，结合广电和电信现状和发展趋势，以经济利益为核心，找准各自的业务侧重点和切入点，有步骤、有限制地允许在业务上双向进入。在广电和电信监管部门双方协商基础上，在操作层面各自出台有利于融合发展的部门规章解释性的规定，让IPTV等融合性业务实践在安全可控的情况下继续开展，推行多种合作模式，在试点的实践中逐步解决相关技术制式的选择和标准等问题。利用用户自下而上造势，形成有效的利益共同体，充分发挥两个部门各自在内容、网络和用户上的优势，提高我国信息产业的整体竞争实力。

《中国通信》杂志