打开前不久出版的、厚厚的《中华人民共和国信息产业法规汇编》(简称《法规汇编》)，跳入眼帘的不仅仅是那密密麻麻的、一个个带有文号的国务院、信息产业部的文件，更主要的是从这些文件的字里行间，看到了中国电信业改革发展的历史画卷。此画卷虽看不到刀光剑影的激战，闻不到战火硝烟的气味，却映射出中国电信业改革发展那不寻常的历程和脉络。
近几年来，由于政策、法规的频频出台，加速了我国电信业的健康成长和快速发展，致使信息产业(电信业包括在信息产业里，而且在其占有很大的比重)成为我国的第一支柱产业。
2001年电信业业务收入完成4006亿元，比上年增长14.5%，新增电话用户9400万户，超过了1997年前的电话用户总数。截至2001年底，我国电话用户总数达到3.24亿户，电话普及率达每百人25.9部。其中固定电话用户1.79亿户，主线普及率为13.9%，用户规模跃居世界第二位；移动电话用户1.45亿户，用户普及率为11.2%，用户规模跃居世界第一位。我国通信固定资产投资连续两年超过2000亿元，总资产超过10000亿元。与此同时，我国的CDMA网络建成投产、模拟网退网关闭、移动通信网实现了数字化；互联网国际出入口总带宽达到7.6G bit/s，带宽的“瓶颈”制约得到有效缓解；数据与多媒体通信、IP电话、移动短信息及各类信息服务业务迅速发展，上网已经成为普通百姓生活中的一项重要内容。
下面，请广大读者随着记者的“镜头”，观看一下中国电信业靠法律行政的发展之路。
我国电信业走过不寻常的历程
纵观我国电信业的发展历程，是一部改革发展、依法行政的历史。电信改革的实践使我们深深地认识到，中国电信业每前进一步，每有一个重大的举措，都离不开政策、离不开法规作指引。靠政策、靠法规指导工作，工作就会飞快发展，靠行政命令指导工作，远不如法规、政策奏效。
自改革开放以来，我国电信行业大致经历了三个不同的发展阶段。1980年—1993年7月，是电信改革的起步阶段，也是为电信业快速发展打基础的阶段。
党中央和国务院非常重视电信业的发展和科技进步，国务院曾提出“邮电通信业的发展，一要靠政策，二要靠科技进步，三要靠各方面的支持。”1982年，国务院相继下发了“三个倒一九”(即邮电部门所得税上交10%，非贸易外汇收入上交10%，预算内拨改贷偿还本息10%)文件；1984年1月，全国邮电企业推行“经济核算制”，使企业有了自己相对独立的经济权力；1986年4月，国家对通信技术设备的进口实行减免关税政策，这在当时对通信业的发展起到了扶持和推动的作用；1990年经国务院批准，国家物价局和邮电部联合发出关于固定电话收初装费3000-5000元的决定，允许邮电部门征收电话初装费和附加费，放松对电信业的价格管理；1993年7月，财政部出台了电信设备加速折旧的政策，决定对程控电话交换机采取双倍余额法，鼓励电信部门更新改造设备，加速发展。国家出台的这一系列倾斜政策，在一定程度上解决了长期以来困扰我国电信业发展的资金问题，为电信业的快速发展补充了资金来源。
但从当时的通信能力来看，用户需求与通信能力之间的矛盾非常突出，1980年的电话主线仅有214万条，只占全世界总数的0.67%。但由于国家和各方面的强有力支持，使具有高科技含量的电信业得以飞速发展。1987年11月，我国第一个TACS制式模拟移动电话系统在广东建成并投入使用；1990年10月，我国第一条长途光缆──宁汉光缆干线工程建成投产，全长2400公里；1991年12月，由中国邮电工业总公司与解放军信息工程学院合作开发的HJD-04程控交换机研制成功并开始批量生产(这是我国自主开发设计的第一个数字程控交换机机型)。由于电信业的快速发展，1987年无线寻呼机在我国电信市场走俏，当年的用户数就达到30897户；1988年，“大哥大”在我国电信市场亮相，当年的用户数就达3227户。1992年邓小平同志发表了南巡讲话，从此，邮电行业的改革发生了划时代的变化。
从这一阶段的历程看，当时的中国电信业是计划经济下的政企不分、邮电合一的体制。当时很少有政府(指邮电部门内部)的法律规章出台，最奏效的管理手段就是靠政府，靠政府的行政命令来管理企业。国家的公用电信业是由政府部门靠垄断经营，法制手段远远不如行政管理手段效果显著。
1993年8月—1997年，是电信企业放开经营，政企部分分开的阶段。
为了适应改革开放的需要，1993年8月，国务院批转了邮电部《关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》(即国发［1993］55号文件)，决定将无线电寻呼业务、800GMz集群电话业务、450MHz无线电移动通信业务、国内VSAT通信业务、电话信息服务业务、计算机信息服务业务、电子信箱业务、电子数据交换业务、可视图文业务等9种电信业务向社会开放。这些业务的开放，使电信市场立即呈现出勃勃生机，1992年我国电信业务量为290.9亿元，而到了1993年电信业务量却猛增到了462.7亿元，这种增长速度在国内确实引起了不小的震动。
1993年12月，邮电部作出改革邮电科研体制的决定，将原邮电科学研究院分建为电信科学技术研究院、电信科学研究规划院和邮政科学研究规划院，实现了科研“软”和“硬”的分开(1999年，电信科学技术研究院在资产重组，组建上市公司的基础上，改制为大唐电信科技产业集团)。1994年8月，中国联通正式挂牌，同年吉通公司成立，从此中国电信市场不再是单一的经营主体了，多元化竞争格局开始形成。1997年8月，电信领域“引进、消化吸收和创新相结合”的做法，得到党中央和国务院的充分肯定，这年年底，国内生产的程控交换机在公用网新增容量中的比重超过90%。为了使我国通信业能快速、健康地发展，1997年1月，邮电部作出了在全国实施邮电分营的决定，首先在重庆和海南试点，并很快在全国范围内推行邮电分营的做法。这一阶段邮电部先后出台了《通信行政处罚程序暂行规定》、《电信终端设备进网审批管理办法》、《电信建设市场管理办法》、《中国公用计算机互联网国际连网管理办法》等文件，这些法律规章的出台，从法律的角度提出了净化电信市场，破除电信垄断经营的问题。
尽管电信市场破除垄断的问题仅仅是开始，但还是引入了竞争机制，随之产生了一些始料未及的效果。一方面，由于电信市场的扩大，唤起了人们的消费意识和权利意识，从强烈要求5000元的电话“能够装得上”就可以了，到安电话要“用得好，价钱还得便宜”的普遍要求。老百姓对服务质量的要求，已经成了电信业在新形势的一个重要课题。另一方面，人们的信息意识增强了。尽管信息革命的发生在世界范围来看并非始于此，但对国人来讲，寻呼机和手机已经步入寻常百姓家，1993年到1997年，固定电话用户数从1733.2万户增长到7031万户，移动电话用户从63.8万户增长到1323.3万户。从这组数字我们不难看出，广大老百姓开始重视信息化服务，并正在广泛利用现代化通信方式。
总的来看，尽管这一阶段在通信业的改革上有了不少举动，迈出了可喜的步伐，但回过头来看，那个时候的改革是浅层次的，集中表现在只是放开了增值电信业务，国企在经营上有了一定的自主权，基础电信企业开始有了竞争对象。但竞争却不是很激烈，范围也不是很广。政企只是部分分开，垄断经营还没有彻底破除。但有一点值得提出的是，政府出台的红头文件较以前有明显增加，这些法律规章正在对电信市场起着指导性的作用。
1998年到现在，是政企分开，破除垄断，电信业进入高速发展，电信市场开始进入激烈竞争的阶段。
电信改革的首要目的在于建立电信业的有效竞争机制，将规模经济和竞争活力有效地协调起来，从而形成一个均衡的竞争格局。
其具体表现在以下几点。
一是引入竞争机制，实施公平、合理、高效的市场准入制度。1998年3月，国务院决定在原邮电部、电子部的基础上组建信息产业部，按照“政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争”的原则，对信息产业部的职能进行了配置。1999年2月，国务院通过中国电信业重组方案，中国电信进行拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去，成立中国电信、中国移动和中国卫星公司，寻呼业务并入中国联通公司。去年在国务院发出了36号文件后，中国电信被划分为南北两个部分，北部公司与中国网通和吉通公司重组为“中国网络通信集团公司”，南部集团为“中国电信集团公司”。为使中国电信市场有一个更加公平、更加健康的竞争环境，国务院和信息产业部先后发布了《中华人民共和国电信条例》、《电信业务经营许可证管理办法》、《高楼高塔高山设置无线寻呼发射基站管理办法》等文件，由于法规规章的出台，使我国电信市场呈现出一派生机。到目前为止，我国已经为7家电信运营企业颁发了基础电信经营许可证，为4400多家无线寻呼和增值电信业务的企业颁发了增值电信业务经营许可证。
二是由于法律规章的及时出台，使互联互通和网络安全工作步入健康的发展轨道。近年来，信息产业部先后出台了《公用电信网间互联管理规定》、《电信网络互联争议处理办法》等规章。从法律上为网络的互联互通管理提供了可靠的保障。截至今年3月中旬，中国电信为中国联通、移动、吉通、网通出租的长途数字电路带宽累计达到9327个2Mbit/s，全面完成了与这些公司之间的各种业务的互联互通工作。其中为中国联通在293个地区开通了IP电话，在258个地区开通了长途电话，在255个地区开通了智能网业务，需求满足率接近100%。各公司之间联不上、联不通的问题基本得到解决。
在网络安全上，信息产业部明确地认识到，网络安全程度不仅仅表现在病毒和黑客的入侵方面，网络的运行状况和网络性能，也是评价一个网络安全程度的重要依据。所以在近几年来不断加大工作力度，出台了《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网上网服务营业场所管理办法》等文件，为净化网络市场和网络安全工作创造了有力条件。
三是严格制定技术标准，完善设备认证制度。为强化电信设备进网管理和技术标准，自1999年起到目前为止，信息产业部出台了《电信设备进网管理办法》等系列法规文件，进一步规范和完善了电信设备进网的手续和管理制度。为了使我国的通信技术能尽快地与国际接轨，信息产业部在公布28类电信设备入网目录的基础上，又公布了第一批实行进网许可制度的电信设备标准目录，并强调此标准是电信设备进网的技术依据。有关部门统计表明，自2000年以来，在信息产业部的组织下，制定和发布的国标有14项、行业技术标准167项、参考性技术文件6项，为我国电信业的发展和技术创新奠定了强有力的基础。
四是加强服务质量监管，保护消费者权益。服务质量是广大消费者最为关心的问题，近几年来，为给广大消费者创造一个好的服务环境，信息产业部出台了《电信服务质量监督管理暂行办法》、《电信用户申诉处理暂行办法》等文件，提出了“用户至上，用心服务”的理念，并实施了“首问负责制”等措施，使老百姓的满意度逐渐上升，投诉率大幅下降，仅中国电信2001年就比2000年投诉率下降了75%，投诉量在总量中所占比重下降了30个百分点。为真正解决老百姓反映最强烈的问题，信息产业部自1999年以来，曾三次调整了电信资费，基本上解决了电信资费“国际补国内，长途补市话，城市补农村”的结构性矛盾，取消了固定电话初装费、附加费和移动电话的入网费，为电信行业持续、健康的发展提供了有力条件，同时也为电信业参与国际竞争做了相应的准备。
五是加强电信资源管理，合理有效地使用电信资源。信息产业部一直把建立和健全各项管理制度作为码号资源管理工作的重点，2000年4月25日，信息产业部以第一号部令的形式出台了《电信网码号资源暂行管理办法》，为多运营者环境下的码号资源管理工作提供了法律依据。接着又发布了《关于开展本地固定电话网局号核配工作的通知》、《关于规范管理短号码位长的意见》等一系列法律规章。在2000年码号资源摸底调查的基础上，于2001年6月建立了全国电信网码号资源数据库，完成了码号资源信息管理软件的开发工作，合理配置了社会资源，培育了公平竞争的市场环境。
六是及时加强和整顿了通信建设市场，使通信建设市场步入健康的、法制化的管理轨道。近几年来，信息产业部针对通信建设市场存在的具体问题，多次下文和进行整顿，近期又与国家计委联合出台了《电信建设管理办法》，在有关部门加大管理力度和多方努力下，使通信建设市场呈现出健康发展的新气象。总之，在这一阶段里，中国电信市场发生了巨大的变化。国务院和信息产业部等有关部门先后出台了一大批为净化市场环境，创造公平竞争的法律规章。据有关部门统计，仅国务院和信息产业部就出台了《中华人民共和国电信条例》、《通信行政处罚程序规定》、《移动电话机商品修理更换退货责任规定》等有关文件100多个，仅2000年以来，国务院发出的文件就有3个、信息产业部出台的部令就达20个。这些法律规章的出台，规范了电信市场、加速了电信市场的快速发展。促使我国电信业政企彻底分开、电信市场全面放开经营，从而结束了独家垄断和政府给企业当“婆婆”的历史。与此同时，引入了竞争机制，使中国电信市场步入了高速发展的快车道。
电信业的发展与政策、法规的关系
市场经济的本质是法制经济，电信法律规章的相继出台，既描绘了我国电信业发展改革的脉络，又对电信业的发展起着保驾护航的作用。
管理和政策、法规的关系是密不可分的，但管理不能代替法律。管理的最高形式是依法管理，通过法律将管理的形式固化，使它更加稳定、更加可靠、更加可操作。所以无论是在经营管理，还是在改革的过程中，都离不开法制，它能促使市场既能打破垄断又能按照正常的“游戏规则”进行竞争。
从实践中我们总结出，法律具有三个特点。首先，法律是体现和反映改革的成果和实践，同时还为企业的下一步改革奠定了坚实的法律基础，这就是法律在实践中的一个最大特点；其次，法律清楚地界定了与行政管理的权限。通过法规文件的出台，我们可以清楚地看到政府的职责和权限，再也不是“婆婆”与“媳妇”的关系了，政府该管的事情已经通过法律界定了；最后一点是，法律保护竞争，制约不公平的竞争，促进企业的发展。只有通过法律才能使市场的竞争趋于公平合理，使市场发展，把市场做大做好。
从目前的形势看，政府部门主要是从政策上进行宏观管理，通常是将那些带有潜在性的、规范性的、战略性的、制度性的事物进行立法，依法行政。而那些具体的、微观的经营性的业务，则由企业按照现代企业制度进行自主经营，这就是政企分开的主要标志，只有彻底改变过去那种政企不分、邮电不分的局面，才能使企业步入规范化管理、高速发展的快车道。
