多年来，网络中立一直是全球电信业争论的焦点。2014年，美国、欧盟围绕网络中立原则再次掀起新一轮博弈。一方面，网络服务提供商反对网络中立原则，希望通过打造“快车道”，向互联网企业提供分级服务同时收取额外费用；另一方面，互联网企业则支持网络中立原则，要求监管机构明令禁止网络服务提供商提供分级服务，也禁止减速等。面对双方截然相反的立场，电信监管机构如何平衡双方利益，成为悬而未决的一大难题。
美国：网络中立新规一波三折，各方博弈仍在继续
美国是较早讨论网络中立的国家，2005年监管机构FCC发布《互联网政策声明》（Internet Policy Statement），提出网络中立“四原则”。2009年FCC将“四原则”增加至“六原则”，继续推进网络中立。2010年FCC正式通过《开放互联网指令》（Open Internet Order，又称“网络中立指令”），2011年9月23日该指令正式公布，于2011年11月正式生效。《指令》要求网络服务提供商应当确保消费者能够平等、不受限制地访问所有合法内容，不得根据网速对内容提供商额外收费。
法院否决《开放互联网指令》，网络服务商无需遵循网络中立原则。在FCC《开放互联网指令》正式生效仅一周后，美国电信运营商Verizon随即将该《指令》和FCC告上法庭，要求判决《指令》无效。自此《指令》进入涉诉状态，暂缓实施。2014年1月15日，联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了FCC的《开放互联网指令》。该法庭裁定称，尽管FCC有权对宽带业务进行监管，但网络服务提供商不是《电信法》规定的“公共运营商”，FCC没有足够的证据表明其有权力强制要求网络服务提供商接受网络中立原则。同时，法庭还推翻了FCC关于禁止网络服务提供商阻塞互联网流量的规定。
FCC修订网络中立原则，允许网络服务提供商打造“快车道”，向互联网企业提供分级服务。2014年5月15日，FCC正式推出修订后的、“商业上合理”的网络中立原则，允许网络服务提供商提供“快车道”服务，并向互联网企业收取一定的费用。并宣布展开为期4个月的公众征询。新版网络中立建议遵循三大原则：一是所有的网络服务提供商必须对流量管理做到透明，二是合法的内容不能受到屏蔽，三是网络服务提供商不得在违背商业原则的情况下损害互联网（包括利用附属机构区别对待流量）。此次修订引发了业界巨大争议。9月10日，美国互联网企业发起“网络减速日”大型抗议活动，他们认为，该计划还可能会影响无法支付“快车道”高额费用的中小企业的发展。
白宫反对设立网络“快车道”，要求FCC对互联网实施“强监管”。2014年11月10日，美国总统奥巴马发表声明，建议FCC禁止网络服务提供商设立“快车道”，并将宽带服务重新定位于为“公用事业”，同时提出了四项原则，即禁止屏蔽、禁止减速、禁止快车道、增强网络管理透明度。此声明立即招致网络服务提供商的强烈反对，AT&T宣传将大规模缩减其光纤网络计划。迫于多方面的舆论压力，FCC宣布将网络中立政策出台事宜延迟至2015年。
欧盟：网络中立立法持续推进，草案尚待批准
网络中立草案颁布，遭到网络服务提供商的一致反对。2014年4月3日，欧盟议会投票支持“网络中立”草案。该草案对网络中立进行了明确定义：网络中立原则是指流量需要被平等对待，没有歧视、限制和干扰，独立于发送者、接收者、类型、内容、设备、服务或应用。草案要求网络服务提供商对任何消息或内容，都要平等对待，不允许网络服务提供商以向互联网企业提供更快的网络接入速率为由收取费用。目前，该草案正在等待欧洲理事会的批准。
该草案的推出遭到电信业的一致反对。欧洲电信运营商沃达丰和西班牙电信公开呼吁，欧盟制定的网络中立规定应该尽量减少对电信运营商的关注，而应该把更多的精力放在如何降低谷歌和Facebook的垄断优势上面。移动运营商行业联盟GSMA也认为，网络服务提供商有权利为差异化的网络产品收取不同费用。欧洲电信网络运营商协会（ETNO）也表示，欧洲议会对网络中立的表决是在错误的方向上迈出了一步。
2014年7月欧盟委员会选举产生新一届政府，11月主席容克上任，提出要大力推动欧洲高速宽带网络建设，并酝酿未来几年的施政纲领，其中关于网络中立部分的政策内容也在调整框架之内。
上下游双方各执一词，监管机构难于平衡
以互联网企业、消费者、法学家为代表的网络中立支持方认为，网络服务提供商创建“快车道”将对部分互联网企业形成歧视，电信运营商、有线电视公司等网络服务提供商应当平等地对待所有通过他们网络的流量，让网络服务提供商区别对待不同的流量，可能为它们操纵网络质量提供机会。此外，建立“快车道”还可能会抑止市场竞争，导致中小型互联网公司可能会因为没有足够的资本进入收费的“快车道”而过早夭折。
以传统电信运营商、有线电视公司、经济学家为代表的网络中立反对方则认为，宽带网络由私有企业投资建设，网络服务提供商对有权管理自己的网络，包括对高耗流量的用户进行管控以避免网络拥塞，为需要更高等级质量的企业提供分级服务等。同时，分级收费也可以弥补网络建设和维护所需的巨额成本。实际上，一些国家和地区已经采取了类似的方式。例如，美国流媒体服务供应商Netflix已和电信运营商Comcast达成协议，向后者支付一定费用，直接使用Comcast提供的宽带网络，以期为Netflix的用户提供更加流畅的在线视频观看体验。去年法国电信同谷歌公司达成了收费协议，谷歌将为此向法国电信支付可观的流量费用，法国电信将这些费用用于维护网络，保证用户能够更快的浏览谷歌的内容。
面对这样的形势，电信监管机构很难在网络服务提供商和互联网企业之间找到平衡点，这也是网络中立进程难以推进的主要原因。
求同存异，各让一步，竞合发展或是未来方向
网络中立的未来走向尚无定论，但可以肯定的是，不论是网络服务提供商，还是互联网企业，都无法离开对方而单独存在。更优质、更快速、更稳定的网络和更丰富的互联网应用是相辅相成、相互促进、共同发展的。一方面，在网络技术快速进步、迭代周期大幅压缩的背景下，网络服务提供商需要持续投入大量资金，以加大网络建设投入，维护升级网络设施，提高网络服务水平。若实施严格的网络中立，在管道化趋势日益加重的背景下，网络服务提供商利润日趋摊薄，长久下去将失去滚动发展的能力，而且网络质量也难以保障高等级质量业务或应用发展的需要。另一方面，互联网经济快速发展，业务应用持续创新，正成为经济社会发展的新引擎，培育壮大互联网产业是当下各国竞相发展的方向。限制网络服务提供商滥用市场支配力量，确保最低服务质量是基本要求，同时不得利用其网络优势排挤同样互联网企业，抑制创新。实际上，在市场机制作用下，网络服务提供商和互联网企业已经在寻求更市场化的解决方式，包括支付费用获取更高具有质量保障的网络服务，同时网络运营商也在加紧探索智能管道业务，以满足多层次的用户需求，竞合发展的态势初步显现，监管部门或许不必急于干预。
作者简介：
刘光浩：就职于工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所，从事电信监管政策研究，主要涉及互联网、宽带、电信资费等领域。着作包括《印度市场的反向思维》、《对网络视频业务发展及监管的思考》、《智能电视的发展及对视频产业的影响》、《欧盟“功能分拆”的经验与启示》等。
