电信业务分类及许可新动向

　　将电信业务分为基础和增值两大类是当前国际电信产业的主流做法，然而，自其产生之日起便不断受到电信技术、业务和市场发展以及管制实践的挑战。比如，随着电信技术发展，数字信息在IP网络或任何提供者的租赁线路上流动，话音、数据、传真和所有的增值业务能够并且正在被不加区别地传送。新的传输技术的采用、集成不同技术能力的提高以及新的服务提供者的出现（这些服务提供者不是以专门从事特定电信服务而是以致力于服务特定市场的身份出现），使GATS许多电信分部门之间的区别已经日益模糊。另外，随着电信市场的发展，出现了这样一些经营者，他们是基于批发业务对零售业务、基础设施经营者对转售者，或者国际业务经营者对国内业务经营者的身份出现，而不是基于提供话音业务对提供数据业务的身份出现。

　　电信业务实行许可制度的最终目的在于透过许可证发放管理，以确保电信服务及通信质量，并兼顾消费者权益。然而如果许可证制度过于严格，就会造成国内外潜在经营者无法依市场变化而迅速投入，不仅贻误商机，而且会削弱本国电信市场的国际竞争实力。从各国/地区的电信业务许可管理情况看，在电信服务及产业日趋国际化的趋势下，许多国家对于基础电信业务的管制及许可证发放都呈现出逐渐放宽的趋势。除需使用电信稀缺资源的业务给予较严管制外，增值电信业务则大多加以放宽。一方面减少行政管理负担，另一方面则可符合WTO“电信市场开放”原则。目前国际上的电信许可制度形成了三个层次：

　　1.一些电信发达国家开始废除许可制度，转而采用一般授权或登记制。欧盟就从今年7月开始废除了许可证制度，改采一般授权制。按照新的管制方案，管制机构将不再发放单独许可证。相反，一般授权制将允许任何机构来建设网络并提供业务，前提是要满足适用于所有经营者的一般性条件。只有在企业被认定为具有显著市场力量时方可施加更为严格的条件，即对主导运营商实行非对称管制。另外，只有在涉及稀缺资源，比如无线频率或码号资源时，管制者才能采用个别授权制限制运营商的数量。日本也是如此，根据日本《电信事业法》规定，第一类电信业务应获得总务省许可，提供第二类电信业务采用“登记制”或“报备制”。根据总务省的有关规定，日本决定在2003年取消电信业务许可制度，而统一采用登记制度，而对其他运营商仍采用通知制度。

　　2.一些国家仍采用许可制度，但缩小管制范围。依照香港的《电讯条例》，只要电信运营商无设置电讯条例中所规定之电信设施者，均可不必申请执照，有设置电讯设施之业者方需申请公共非专利电讯服务（PNETS）执照。《电讯条例》规定了五类业务牌照，分别是专利牌照、传送者牌照、特别牌照、类别牌照和临时牌照。而韩国对电信业务分别实行许可、登记和申告制度。根据韩国2002年《通信基本法》和《电气通信事业法》的规定，电信业务分为关键（Key）通信业务、特定（Specific）通信业务和增值通信业务三种。其中关键通信业务采用许可制度，申请经营关键通信业务必须获得情报通信部长官的许可，许可时，可以要求加上业务提供或发展通信产业而进行研究、开发等必要条件，必须经过情报通信政策审议委员会的审议。但是，对于情报通信部令决定的小型事业的许可，则不受此限制。而特定通信业务和增值通信业务则分别采用登记和申告制度。

　　3.一些国家和地区仍对所有业务实行许可制度。如我国台湾电信法规定，第一类电信事业应经“交通部”特许并发给执照，始得营业；经营第二类电信事业，应向电信总局申请许可，经依法办理公司或商业登记后，发给许可执照，始得营业。

　　此外，各国还普遍放松了对许可证发放的管理程序。比如澳大利亚1997年新的《电信法》将该国电信业务分为“传输者”（Carrier）及“传输服务提供者”（CarriageServiceProvider）两类。在有效及简化管理的原则下，澳大利亚通信管理局（ACA）仅要求电信运营商（Carrier）必须申请执照或登记，但为了简化许可证管理，澳大利亚在其许可证发放管理规定中针对不同电信运营商个别设立其应履行的义务，如建立和维护设施的权力和豁免权等，义务方面则仅要求运营商必须就消费者权益保护部分提出承诺。服务提供者不必申请许可证，但应成为电信申诉计划TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的会员，以确保消费者权益。因此澳大利亚在许可证审查与发放上显得较为宽松。

　　新加坡电信市场于2000年4月1日全面开放后，将其发照方式改成两类，“基于设施的运营商”（facilities－basedoperator；FBO）的电信业务经营者必须申请以设施为主的经营者FBO许可证；而需要通过租用FBO的电信网络元素（如传输量、交换服务、管道、光纤等）来提供电信服务或转售FBO电信服务经营者，必须申请以服务为主的SBO许可证。其中，租用国际传输线路来提供服务的经营者必须申请单项许可证，包括国际简单话音/数据转售（ISVR/ISDR）、电路出租、公众网际网路的存取及虚拟专用网（VPN）等服务。除上述单项许可证外，其它SBO的服务是采用类别许可制。而在许可证管理上，仅单项许可证必须提出申请，而类别许可证仅需向新加坡电信管理机构IDA登记备查即可。

　　从电信许可制度的发展看，逐步取消许可制度将是发展的方向。但是，在现阶段，我国仍有必要实行许可制度，以维护电信市场秩序，保护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信服务，促进电信事业的健康发展。但许可证发放应从业务管理向管理市场主体转变，以简化监管。按电信服务经营者是否自己拥有（自建或购买）传输网络设施为标准分为第一类电信服务经营者和第二类电信服务经营者。其中第二类电信服务经营者又分为一般第二类电信服务经营者和特殊第二类电信服务经营者。特殊第二类电信服务业是指租用电信传输（送）设备提供本地、长途、国际公众语音业务服务或经电信管理机构公告的其他电信服务的行业。一般第二类电信服务经营者是指特殊第二类电信服务业之外的第二类电信服务经营者。

　　对第一类电信服务经营者和特殊第二类电信服务经营者实行特殊许可制，而对一般第二类电信服务经营者实行一般许可制。对于一般许可体制，由管制机构预先制订一系列资格条件，符合条件的业务申请者只要完成在管制机构的登记手续后，就可以经营许可证上规定的业务。同时，要改变重视事前管制而事后管制不足的现状，在消费者权利保护方面加强规定，以实现电信立法的宗旨。

（作者为信息产业部电信研究院高级研究员）

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