上海模式（上）

　　广告牌上赫然写着“第三次亚太地区城市信息化论坛”，时间虽是过去的2002年6月12日至14日，但它依然渗透着浓浓的国际气息。上海的城市信息化做得怎么样？其实这些只言片语已经很说明问题。
　　第一次论坛是在2000年6月举行的。在那次论坛上，来自联合国经社理事会主席威比索诺这样盛赞上海，在城市信息化方面，上海已经走在了亚洲城市的前列。而现在该论坛已经在上海成功举办了三次，规模一年比一年大，而且将成为一个永久性的论坛。在今年的论坛上，来自亚太地区50多个城市的数百名市长聚首上海，这无异于向上海致敬！
惟有上海！
　　在信息化方面，上海习惯于第一个吃螃蟹，也习惯于做到最出色。
　　一踏入上海，一股浓郁的信息化之风就扑面而来！
　　从机场打车去酒店。上了一辆出租车，司机问我，是用卡还是现金？我一时愕然，用什么卡？司机见我很茫然，呵呵一笑，外地来的吧。于是自豪地向我介绍起这张“神奇”的卡。他说，我们上海，老百姓现在无论是坐出租车、公交车，还是轮船、地铁，所有的公共交通工具，只需要一张小小的“公交卡”，就可以畅通无阻了！
　　我顿生羡慕。从南国的深圳、广州，到首都北京，一路走来，还只是上海一下子就把我怔住了。在这个都市，不需要去认真寻找，信息化就在身边，已经溶入到生活的点点滴滴之中！
　　2002年8月，上海市信息化办公室综合处负责宣传的张女士，在百忙之中接受了记者的来访。她告诉记者，我们一般不轻易接受采访，我们的原则是做好了再说。但现在即使按照她苛刻的标准，上海也已经有一大把可以好好说一说的东西了。
　　在城市信息化方面，上海虽然起步时间和国内一些大城市差不多，但多年来有序而扎实的工作，使她把其他的城市抛在了后面。在信息化方面，上海习惯于第一个吃螃蟹，也习惯于做到最出色。
一组数据可以部门反映出上海城市信息化的辉煌成绩。
● “中国上海”门户网站已经可以提供上海51个委办局、19个区县的政府网站，每个部门的职能、职责、审批的事项和承诺都公开，并接受老百姓的监督、投诉和咨询。目前该网站可以实现100多项网上办事项目，提供300多项表格下载。
● 社会保障卡系统方面，在810万年龄超过16岁的城镇户口居民中，已经有738万人有社保卡，比例达到90%以上，全市有2675个网点，200个社保卡申领网点，20个社保卡补换卡网点。社保卡已经成为市民通向社会保障、医院、民政、公安、公积金部门的一把钥匙。
● 公交“一卡通”方面，到2001年12月，“一卡通”系统已经在公交、地铁、出租、轮渡、货运五大交通行业的250条公交线的6000多辆公交车、地铁一号和二号线、38000辆出租车以及8个市轮渡收费口开通使用，只需“一张卡”就可以通行无阻。
● 在上海市公务网方面，今年年底，全市所有的机关、市委、市政府、人大、政协的网络全部连通，包括300多个节点，政府的协同办公可以实现。
● 在城市资信方面，前段时间的统计数据显示，已经建立了40万人的信用资料，接受请求14万笔，出示信用报告7.5万份。
……
　　上海足可以为这一组数据自豪！
大背景
　　上海城市信息化一直都围绕着怎样帮助市政府实现这些转变而进行。社保卡就是一个极好的实例！
　　上海城市信息化的起步并不是很早，基本和国内几个大城市同步，开始做的事情也差不多。但是1996年是一个转折，那一年，上海市提出了建设上海信息港的概念。从此上海揭开了飞速前进的序幕。
　　1996上海提出用三个三年来滚动发展城市信息化。第一个三年是从1997年到1999年，主要集中在基础设施建设方面；第二个三年是从2000年开始到今年年底结束，这三年是重点突破的三年，任务是从基础设施向应用推进，主要抓政务信息化、城市信息化、城市信用体系、大通关、社会保障与市民信息服务系统等几个方面; 第三个三年则是全面大发展的三年，信息化软环境的建设将占很重要的位置。今天看来前两个三年计划已经实现。
　　这个背景看上去只是一个个应用项目，但是其承载的意义远非这么简单。上海市信息化办公室副主任孙建平说，在上海城市信息化成功的背后，有一个比信息化大得多的背景。和国家过去很多具有重大意义的工程一样，信息化也是应时而生的产物。
　　第一个背景是，中国正在从计划经济转向市场经济，政府要实现体制转变，把从企业剥离出来那些社会责任履行好。
　　第二个背景是，我国政府在体制转变的过程当中，特别强调要从过去的“审批型”的政府过渡到“服务型”的政府，也就是“责任型”的政府。
　　这两个看似和信息化无关的背景，却一直是上海城市信息化的“指导方针”。孙建平说，城市信息化不是一个技术项目，而是怎样运用技术来服务于社会。基于这种原则，上海城市信息化一直都围绕着怎样帮助市政府实现这些转变而进行。社保卡就是一个极好的实例！
　　社保卡是上海市政府1998年5月份提出来的，这个想法的提出实际上是政府体制转变的产物。孙建平说，政府体制改革的一个重要任务是把过去在计划经济体制下由企业承担的一些社会事物剥离出来，例如养老保险、医疗保险和住房方面，这些以前都是由企业包办。
　　剥离要达到的目的，就是让企业不再是一个社会团体，而是市场经济当中一个真正的市场主体，使企业轻装上阵。另外，剥离也使工人对企业的依赖程度降低。通过这种手段，让劳动力的配置顺利进入市场，只有这些社会最基本的单位进入市场，才是计划经济向社会经济根本转变的标志。
　　孙建平说，上海的城市信息化配合了国家经济和体制改革的大方向。
信息化是配角
　　在外人看来，在信息化的路上，上海总是能够找到一条正确的方向。为什么上海可以走得这么顺？
　　“很多国外发达城市的领导参观了我们的社保卡、交通卡项目以后，也觉得是不可思议的一项工程。”上海信息办政务信息化处处长刘健告诉记者，例如日本目前尚未做到这一点。尽管这样，刘健却说，信息化只能是配角。
　　在推进信息化的过程中，上海一直在从西方国家吸取经验。刘健说，借鉴和学习国外的先进经验和技术必不可少，特别是先进的理念，比如国外在推进电子政务的时候，很多采用了服务外包等社会化、市场化手段来进行。
　　但这些还不够。刘健说，信息化一定要适合国情、市情，要充分发挥我们强有力的管理优势，这对于信息化的推进来说非常有利。社保卡就是一个例子，上海市互联网经济研究中心汤静波博士也说，如果国外要做社保卡或者交通“一卡通”系统，需要多家公司相互协调，很难想像它们能够做得到。
　　正是这种优势结合，让上海在信息化建设中，有了很多奇思妙想。这也反映了一个对信息化如何认识的问题，刘健说，对信息化有什么样的认识就会有什么样的信息化。
　　而上海对于信息化的定位是服务于中心工作，服务于经济社会的发展。刘说，我们不是为信息化而信息化，也不会看别人有了，我们就得做。上海任何一个信息化项目都和上海市委市政府的中心工作紧密相关，是去配合政府的工作。例如上海市提出要建现代化的大都市，金融是四个中心之一，诚信是一个关键问题，这样就有必要建立城市信用体系。由于每一个项目的推出都紧密和上海的实际相结合，自然项目要解决的也是政府当前最想解决的问题。
　　为了把这个配角演好，上海市信息办还有两个“智囊团”。一个是信息化专家委员会，里面有一大批知名的IT专家、经济学家、社会学家、管理专家等，他们的职责就是为上海信息化出谋划策。
　　另一个是2000年12月，上海市人民政府成立的上海互联网经济研究中心，是上海信息办下面的事业单位。它的主要职责是对信息化过程中出现的一些问题进行理论研究，为市政府提供决策咨询服务。
自上而下
　　所有的信息孤岛，都是有权力保护的，但小的权利系统可以用大的权力系统去打破。
　　全国各地都在轰轰烈烈地搞城市信息化，但真正做得比较完善的只有上海，这是一个让全国很多地方艳羡并且迷惑的地方。在城市信息化的过程中，上海同样遇到了很多困难，但是很多看上去不可化解的矛盾在上海却一个个被攻破。
　　孙建平说，在城市信息化方面，一个瓶颈问题就是资源整合。在过去计划经济体制下，资源都捏在各个部门手里，大家把这块利益看得很重，死死抱着不放。这样的结果是形成了一个个信息孤岛，如果信息化还是按照分散的方式去做，那就等于背离了信息化的发展方向。
　　但是让各部门把资源拿出来很难，刘健说，要推动信息化，让大家资源共享，必须要有一套推进的模式和管理机制。他说: “信息化工作往往必须站在全局的高度来看问题，这是至关重要的。”
　　上海的成功很大程度上得益于一套成熟推进的模式。进入20世纪90年代后期，上海市委、市政府提出了“两级政府，三级管理”的新体制，有力地推动了信息化的建设。现在上海市城市信息化已经形成了市、区两级管理体制，市和区都包括一个信息化领导小组和一个工作机构，信息化领导小组往往都是市或者区里的一把手主抓，为的就是统筹和协调。
　　在这里面，上海信息办是一个综合性的管理部门，既承担了计委的角色，进行统畴和规划，同时又承担体制改革的重任。汤静波说，这是上海和其他城市最大不同的地方，上海信息办在上海市政府中位置非常重要，无论是在人员力量和资源上，其他的城市都无法比拟。
　　上海市很多整合性的重大信息化项目大都是由信息办会同有关部门提出来的。刘健说，项目提出并经过市政府审批立项之后，如果只涉及一个或两个政府部门，原则上就由该部门负责实施，信息办主要负责协调涉及多个部门的工作。同时，为了便于工作的推进，也会成立一些项目的协调机构。例如，上海门户网站和上海市公务网项目都成立了两个指挥部。
　　另外，上海每年都要召开一次信息化大会，一年开全市的信息化大会，一年开全市的国民经济与社会信息化领导小组会议，轮流召开。会议的一个重要部分就是协调工作，把全市一些重大的信息化项目明确下来，确定任务、职责、分工，具体到项目的一些细节，定下来以后，大家就按照计划去执行。
　　对此，孙建平总结说：“所有的信息孤岛，都是有权力保护的，但小的权利系统可以用大的权力系统去打破。”
民心工程
　　政府可以出资建设一个实事工程，但是政府自己不能说它是一个民心工程，民心工程只有老百姓说了算。
　　上海社保卡中心在今年9月下旬召开了一次关于社会保障卡应用服务的讨论会，组织三个方面的对话：第一个是政府与市民的对话，看看市民有什么建议和想法；第二个是工程的建设管理部门与IT企业之间的对话；第三个是专家和社保卡工作者的对话。孙说，对话的目的是让老百姓看到在社保卡背后的艰辛。
　　上海市政府从一开始就要求社保卡工程的宗旨是便民、利民，不仅要体现在它的价值上，而且还要体现在实施的过程当中。在社保卡建设的过程中，以“市民为中心”是社保卡中心的原则。例如在信息采集中，对于那些行动不便的老人，工作人员往往去把他们背到街道，来帮他们办理社保卡手续。社保卡补换卡网点部门一年365天办公。今年，上海市政府12件为市民办实事的第一项第一款就是社保卡补换卡网点，作为一个制度定下来，这为市民提供了很多方便。
　　上海市政府还在全市聘请100个监督员。他们的职责就是去看政府的服务有没有到位，并帮助政府到市民当中去收集一些意见和建议。这些人都非常认真地履行了自己的职责，提出了很多实质性的意见。社保卡中心还聘请了两个形象大使，一个是上海第一医药商店的全国劳模，另一个是20世纪60年代的电影《今天我休息》中的民警马天明的扮演者仲星火。
　　尽管政府做了很多工作，但是孙建平说，政府可以出资建设一个实事工程，但是政府自己不能说它是一个民心工程，民心工程只有老百姓说了算。
　　实际上，上海市民的配合程度还是让孙建平感动，他说，在指纹采集的过程中，没有一个市民有怨言。在其他的工作中，绝大多数的市民都非常理解和支持，如果没有这些，像社保卡这样巨大的工程要成功难以想像。
　　但也有一些不和谐的声音。有一些市民社保卡用得不好，遇到一些不愉快的事情，就写信给市长。报纸有时候也会有一些负面的报道，说社保卡申请10个月还没有拿到，社保卡中心这段时间到底在干什么？
　　“实际上我们忙得不行。”孙建平说。
认识偏差
　　在信息化的过程中，是以人民的满意不满意为标准，还是以某些部门的满意不满意为标准呢？
　　自上而下的强有力推动，是上海城市信息化成功的法宝！但是在信息化过程中，不同的人难免对事物持不同的看法，有时候这也会影响信息化的发展。在上海社保卡的建设中，就出现过这样的问题。
　　考虑到社保卡项目中不同部门之间的摩擦系数太大，上海市政府决定让孙建平来主抓这项工作。
　　孙建平2001年6月到上海信息办担任副主任，之前在市政府当了6年的秘书处长。说起这个角色的转换，他说得很风趣：“我在市政府当秘书处长的时候，主要工作是协调不同的部门，做了大量的协调工作，现在难得有一次机会让它们也配合一下。”
　　社保卡工程本身就是一个创新的事情，不仅国内没有先例，世界上也找不到类似的一个政府信息化工程，因此上海也是在摸索中前行，大家对解决问题的办法难免有不同的想法。
　　围绕在上海社保卡中心Call Center系统的矛盾就是一个实例。由于社保卡工程涉及到好几百万上海市民，不管是在建设的过程中，还是现在已经用起来了，每天都会有大量的市民打来电话，询问各种各样的问题。
　　很早社保卡中心就希望建立一个Call Center来解决这个问题，可是一些部门认为没有必要。他们说，完全可以通过其他的途径来解决这个问题，比方在报上登一些问答题。
　　但是电话很多，开始社保卡中心不得不临时拉了几根电话线，十几个人负责接电话。2001年8月16日，社保卡正式投入使用的这一天，大量的电话打了进来，孙建平说，去年11月份的时候，最多一个小时有5万个电话，电话接线员已经是24小时值班了。
　　孙建平说，即使现在使用了Call Center，64个坐席，一天也只能接2000个电话，因为解决一个问题短的需要5分钟，长的要10分钟，1人1小时最多也就处理10个电话，60多个人一天也处理不了多少电话。而1小时5万个电话，一分钟需要处理700个电话！这个数目太大了，当时整个电话都瘫痪了，连电话局都来找麻烦。
　　最后社保卡中心只能自己凑钱建了Call Center系统，到现在这笔账还没有解决。
　　孙建平说，这样的情况也只是做了以后，才能够发现有这样或那样的问题，可想而知，那些没有亲自参与项目的政府部门，肯定很难理解这个需求，但配置资源的能力在他们手上，他们不理解，就不能建。
　　孙建平承认，这也是一个问题，尽管这样的问题在上海遇到得很少！在信息化的过程中，是以人民的满意不满意为标准，还是以某些部门的满意不满意为标准呢？这样的问题即使在体制改革走得相当靠前的上海依然存在。
上海问题
　　一个先行者，总会遇到一些极具挑战性的问题！
　　上海城市信息化的成就有目共睹，但因为它走在最前面，难免会遇到一些过去从未遇到的问题。这是吃螃蟹者必然要付出的代价。
　　1999年启动的城市资信体系系统，相对于上海市的其他信息化项目来说，进展应该算相对缓慢的一个。
　　目前这套信用体系主要是和银行做一些合作，采集的数据也主要是个人的开户、借还贷信息，这对于评价个人的信用来说，显然还不够。另一个很重要的部门——工商一直没有参与，而它们掌握着大量的商务往来信息，这对个人信用系统的建立非常重要。上海互联网经济咨询中心的一位研究员告诉记者，这一方面是部门的协调问题，但还有一个问题是，国家工商总局也有计划做一个工商信用体系系统，所以工商部门的数据很难拿得到。
　　另外，个人信用体系是一个大范围的系统，因为个人的商业行为经常是跨地区进行的，如果只是在上海建立信用体系，也比较难把在外地发生的商业行为信息收集进来。这些局限，给上海资信体系的快速发展带来了一些困难。另外，这位研究员说，国家也急需建立一套相关的法规，现在其他的地区也开始着手做这个系统，但是采用的标准和方法都不一样，这对未来建立一个全国性的资信体系会带来很大的麻烦。
　　在社保卡方面，它虽然已经成为市民生活中不可缺少的一部分，但还是有一些没有解决的问题，例如，原先上海市政府设想用社保卡取代身份证、驾照等，但是实际上很难做到，因为面临着不同法律主体问题。假如用社保卡代替身份证，如果犯法了，是应该找公安局还是社保卡中心？
　　随着上海信息化的快速发展，新的问题也逐渐浮出水面。在被问及上海城市信息化与发达国家中心城市最大的差别时，汤静波说，市民的信息化素质是差别最大的地方。上海是一个历史比较长的城市，很多市民的文化程度并不高，对信息化这样的新事物知道得就更少。而且上海家庭拥有电脑的比例也只有38%左右，与发达国家的中心城市相比还有很大的差距。汤说，城市信息化发展再快，但如果市民的信息化的整体水平不是很高，信息化应用的指标也上不来。如果市民应用信息化的主动性不够，靠被动地推动，发展速度不会很快。
带动工业化
　　“我们的厂商起步晚，技术落后，如果政府不给本国的厂商提供机会的话，它们就不可能壮大！”
　　在上海城市信息化光辉成绩的背后，还有一支不为人所关注的力量！孙建平对记者说，应该讲讲那些与上海城市信息化一起成长起来的信息产业，因为这也是上海贯彻国家政策，用信息化带动工业化的实例。
　　上海市信息办信息产业管理处处长牛树国说，上海现在的策略是产业与应用互动，使产业对应用进行支撑，同时应用又为产业带来市场，另外在政策上加以引导，使两者有效结合，从而产生巨大的能量。
　　在被带动起来的产业中间，有信息基础设施、集成电路、软件集成等。城市信息化的巨大需求，让那些原本实力欠佳的企业成长为了巨人，特别是一些本土的厂商。
　　首先获益的是集成电路厂商，最明显的例子是上海华虹。
　　上海社保卡工程有上千万枚芯片的需求量，这个大单给了上海华虹。孙建平说，刚开始的时候，华虹的芯片技术还不过关，芯片故障率也不低，但上海市政府没有去选择国外现成的技术和芯片，如果那样，国内的芯片永远都起不来。
　　当初为了支持华虹，上海市政府也付出了一些代价。上海社保卡中心把最初采用华虹芯片的几十万张卡都免费提供给老百姓，并告诉老百姓，卡的故障率可能比较高，但只是作为试用品。孙建平说，为此上海市政府赔了1000多万元。
　　而现在，上海华虹已经为社保卡工程提供了800万枚芯片，故障率在万分之二以下。这些成绩的取得与社保卡项目息息相关，这也就是孙建平所说的“带动”，通过为民族的企业提供一些机会，使它们的一些关键技术逐一得到突破。例如，在社保卡模块的封装方面，负责厂商上海长丰制卡公司的技术开始也不很成熟，很多质量很好的芯片都被它们装坏了。孙说，这是一件很痛苦的事情，但这个痛苦的历程，给了这些公司成长的时间，现在长丰的技术已经可以和西门子同步，达到国际一流水平。
　　在上海市城市信息化提供的巨大的机会面前，厂商也使出浑身解数，去满足市政府的需求。POS机厂商就是一个生动的例子。
　　POS机引出的是上海城市信息化的一段特殊历史。在社保卡工程启动之前，上海市的医保改革就已经做了一段时间。2000年，医保改革正式启动，市民可以通过医保卡看病，而此时社保卡的很多标准还没有建立起来，到社保卡做好以后，医保卡已经发出了600多万张，这是一个相当大的数目。
　　应用社保卡以后，医保卡就得被取代。600多万市民不可能在同一天改用社保卡，所以两卡在一段时间内不得不并行使用，而医保卡采用的是磁条卡，社保卡采用的是代表更新技术的IC卡，要并行还得解决一些技术问题。市政府把这个需求提出来以后，相关的厂商迅速改进设备，并很快推出了两用的POS机，很好地解决了这个问题。孙建平说，只要市政府提出要求，它们就迅速地进行改进。
　　上海市政府与厂商之间的默契关系，真正促进了整个上海信息化的发展。孙建平说，从整体来说，社会保障卡工程对上海的产业链是一个很大的带动，对GDP的贡献大约是三亿到五亿元，新增就业岗位达800多个。
　　而这种关系还在不断升级。
　　今年4月18日，上海社会保障卡中心与上海电信、上海万达、上海华腾、上海华虹，飞乐音响签订了一项战略合作协议。这个战略合作协议非同一般。一般意义上，过去都是社保卡中心有需求，这些厂商来满足这个需求。而战略合作关系却是，当这些公司的技术发展到一个更高层次的时候，它应该对社保卡中心的需求提出建议。例如，采用什么样的新技术，社保卡的功能可以更丰富。孙建平说，这如同市场营销中引导需求的概念，这样社会保障卡这个系统就相当于装了四轮驱动，成“吉普车”了。
未来三年
　　未来三年是上海城市信息化全面发展的三年，三年大变样指日可待！
　　城市信息化是一个没有尽头的里程，但未来三年对于上海来说，意义非同一般，因为这是在多年积累之后，全面发展的三年。
　　在政务信息化方面，在未来三年，上海市准备在三个方面取得更大的发展。
1．建立统一的上海电子政务网络平台，现在已经有政府门户网站和公务网，以后需要进一步健全完善，构成统一的电子政务网络平台。
2．不断开发一些重点应用，一方面贯彻落实好国家提出的12个重点业务的应用，特别是“金”字号工程，另一方面是加强在上海市公务网上面的应用，如视频会议等。
3．加强跨部门的重大应用，例如社保卡系统的应用还要进一步拓宽。
　　在政务信息化方面的新项目有电子政府采购，就是G-TO-B，配合行政审批制度改革的发展，上海市政府有两个规划: 一是今后凡是带有政府资源配置的项目，都要采用招投标的方式，通过电子采购来完成; 二是今后凡是需要多个部门授理行政审批的项目，原则上向一个部门归口，以后会大力推进网上的并列审批项目，把政府的行政思想搬到网上去，然后能够跨部门执行。另外，要形成一批政务信息资源库，使信息资源在更大的范围当中得到整合和共享，例如人口资源管理数据库、企业数据库等。
　　在城市信息化建设中，要引入市场机制。随着信息化项目不断增多，力度不断加大，政府信息化完全靠政府的投入已经不很现实，怎么样形成一种比较好的市场化运作方式非常重要。上海市政府的计划是，对于一些纯政府的东西，比如政府网站和公网等，肯定完全靠政府投入，但是一些投入以后能够产生效益的项目，要尽量走市场化运作，现在上海市很多信息化项目已经在按照这个思路走，比如说税务局做的电子报税，就是通过招标来建，建成之后通过向纳税人收取一定的费用来填补支出。汤静波说，如果光靠政府投资，信息化就变成了一个政府花钱的项目，花了很多钱，不一定能够见到效益，而企业会更注重项目符合市场运作的规律。
　　另外一个是尽快建立相应的标准法规。刘健说，一方面要积极贯彻落实国家制定的法律法规和标准规范；另一方面，电子政务必然会给传统的工作方式带来挑战，如果新的法律不出来，新的管理办法跟不上去的话，就会带来一个真空的概念，传统的东西不适应了，新的东西又没有上来，不利于电子政务的推进。现在上海也在抓紧制定一批、积极关注一批，以及研究一批政策，这些条文将对电子政务的发展有重要的意义。
　　对于习惯于创造奇迹的上海来说，这个三年难以预测！

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