韩永军 2006/12/21
当前，在面向信息化推进转型的进程中，虽然有关的政策法律较之以往有所完善，但还很不配套，难以满足现实的需要，特别是三网融合方面的政策法律滞后，严重阻碍了信息化建设的发展。只有冲破政策法律等方面的制度性障碍，电信转型才能如虎添翼，获得更大的前进动力。推进“三网融合”的重要前提是立法上的突破
从法律制度、机构设置以及管理政策等方面来看，制度性障碍显然是横亘在三网融合之间的巨大冰山，这种障碍不能依靠市场发育来自行解决。如今，IPTV、手机电视等既是电信运营商青睐的转型业务，也是涉及电信产业和广电产业融合的三网融合业务的代表，虽然这些业务在技术上已经成熟，但由于行业壁垒和部门利益的驱使，广电与电信业互不进入、分业经营仍是目前的基本格局，是许可电信运营商进入IPTV、手机电视产业还是只许可广电独家经营，已经成为市场发展过程中面临的紧迫问题。
由于不存在商业性单独运营的公众互联网，而且互联网和电信网的技术管制都由信息产业部实施，因此中国的三网融合实际上只涉及电信网和广播电视网。很长一段时间里，电信领域传统的管制重点是对网络等基础设施进行经济性管制。而广电管理则集中于对广播内容的管制，注重监管的社会、文化职能。过去由于两个行业在业务上不存在交叉，因此无需建立统一的管制体制。然而，随着技术趋同的发展，这种情况发生了改变。随着新技术、新业务融合的迅猛发展，尤其是伴随着IPTV、手机电视及其它类似业务的出现，监管问题必将把两大部门的利益碰撞推向顶点。如2005年12月26日，福建泉州广电部门发出一纸通告，叫停泉州地区的“百视通”网络电视业务。“百视通”是上海文广的IPTV品牌，泉州电信则是上海文广的当地合作方。“泉州之争”是地方广电部门首次公开叫停IPTV业务。随后，浙江广电部门也放出这样的风声，电信与广电业“分水而治”的矛盾一度被放大。再如今年3月31日，广电总局发布了《关于加强移动数字电视试验管理有关问题的通知》，要求未经批准上马的移动电视业务，必须在6月15日前停止运营。首当其冲的是目前炒得火热的手机电视。6月27日，国家广电总局向各地广电局下发《办公厅关于规范移动数字多媒体广播技术试验的通知》，对未经许可的数字移动电视全部叫停。
转型是为了进一步解放生产力、提高生产力和发展生产力。从产业链角度看，由于IPTV涵盖数字电视和电信运营两个概念，因此是典型的电信网和广电网两大业务体系的交叉。据估算，到2008年IPTV用户将达到855万，这意味着国内网络电视的市场规模可能达到200亿元至400亿元。手机电视是移动增值业务中最具发展潜力的新业务，也是未来3G网络中的典型业务。预计到2008年国内手机电视将达到100亿元的市场规模。但这两项典型的需要电信运营商提供基础设施和运营手段的业务都在内容方面受到广电业的制约。实际上，权威数据表明，如果实行了鼓励电信网络服务广电业的三网融合政策，不但将减少国家重复建设约2000亿元，而且在2008年，通信网络所承载的媒体娱乐业务收入，将达1200亿元左右，仅此一项业务将促进我国GDP增长约0.8个百分点；如果加上电信产业所带动的其他产业增长，粗略估计将促进GDP增长1.6个百分点。通过融合，可以充分整合资源，理顺产业关系，避免重复建设，推动生产力的健康发展。全国人大代表朱立军今年在《关于加快推进三网融合、促进信息通信产业健康快速发展的建议》的提案中指出，在三网融合的进程中，电信网与计算机网的融合以及有线电视网与计算机网的融合进展较为顺利，电信网与有线电视网的融合却存在着较多障碍，发展速度远远慢于业内人士的预期，成为三网融合中的难点。造成融合障碍的原因一方面是通信界、计算机界与有线电视界三大产业在观念上存在较大分别，市场化程度不一，不均衡发展的产业格局难以有力地推动三网融合；另一方面是政策上依然存在限制，互不准入的产业指导政策显然不利于推动三网融合。
面对融合的技术趋势，我国政府也在积极地调整思路，推进管制改革，以适应融合的要求。2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，要“促进电信、电视、计算机三网融合”。2005年10月11日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，健全信息安全保障体系”。“十五”计划中的“促进三网融合”已经变为“推进三网融合”令人振奋，虽然只是简单的一句，但这对中国通信业乃至整个IT产业发展走向却是一个极其重要的政策信号，它说明政府将在政策上主导、引领和推进网络融合，政府决心打破横亘其中的体制壁垒。然而，中共中央研究室郑新立副主任在一次论坛上不无忧虑地指出，电信领域是非常令人振奋的，我国电信领域可以说在和国外同步发展。但是，由于部门封锁和垄断，目前的制造商、供应商、经销商、银行、物流等部门不能够形成贸易信息迅速传递的网络沟通平台。部门之间缺乏协调，使电信、有线电视和互联网三网融合迟迟不能实现。三网融合在“十五”时期就写进中央领导讲话了，在“十一五”时期建议当中又特意写出要加快推进三网融合。我们讲社会制度有利于先进生产力的发展，既然宽带网出来了，为什么阻碍它的应用呢?我们对宽带网已经投入很多，现在在那里闲着没用，发挥不出作用，三网融合迟迟不能实现，虽然写到中央建议和“十五”计划中，但还不知道何时起步。
对于这种担忧，专家指出，中国三网融合的难点，主要可以归结于以下四个方面的因素：其一，三网融合将不可避免地导致不同行业与不同网络间的利益冲突，会使得不同利益群体之间的权益面临再次分配的抉择；其二，法律方面，缺乏支撑三网融合的基本法律制度，使得三网融合基本上处于“无法可依”的状态；其三，政府宏观管理方面，国家现行对有线电视网与电信网予以分割管理的体制，严重制约了三网融合的开展；最后，三网的网络结构存在质的差异，技术标准与通信协议间的兼容问题也是三网融合过程中必须解决的大问题。其中，法律缺位是最大的问题。也就是说，虽然《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》已经明确提出，要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，健全信息安全保障体系”，但在如何推进三网融合的问题上，因缺乏具体的政策法律，基本上还只是提出号召，没有什么实质性的进展。因此，实现“三网融合”的重要前提是解决立法问题。中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹就在“十一五”规划建议出台后直指问题要害：“规划只是明确了大方向，‘三网融合’的真正实现关键要看立法。”
解决市场准入问题是“三网融合”立法当务之急
目前，国内电信领域监管的法律依据，主要是2000年9月25日开始实施的《电信条例》和《外商投资电信企业管理条例》(国务院令第333号，2002年1月1日起实施)两部行政法规以及信息产业部颁布的40多个部门规章。这些法规规章为监管电信领域的市场准入、互联互通、普遍服务、设备入网、资费监管、电信资源使用、电信服务规范等提供了法律依据。广电的法规体系中有三部行政法规作为上位法，分别为《广播电视管理条例》(国务院令第228号，1997年9月1日起实施)、《广播电视设施保护条例》(国务院令第295号，2000年11月5日起实施)和《卫星电视广播地面接收设施管理规定》(国务院令第129号，1993年10月5日起实施)。针对广播电视视频点播业务、广播电视节目制作、传送业务的管理以及对广播电台电视台的审批，广电总局出台了相应的部门规章，作为行政管理的法律依据。
几年前的国发82号文件从现实出发，规定了电信和广电部门暂时不能相互进入，目前该规定继续生效，这种“井水不犯河水”的思路贯彻到法律法规中，使人们很难找到“三网融合”的相关法律规范。虽然早在8年前国内就提出过电信网、互联网、广电网“三网融合”的想法，但也只是2000年出台的《电信条例》提出的“电信”定义有这种意向。
当前的市场形势已经发生巨大变化，新技术、新应用已经突破传统业务市场划分的界限，因此需要重新考虑如何改变现行的政策。但目前，在双方企业相互准入方面采取了串行分工的牌照管理方式，广电总局管理内容制作、审查发布等环节，信息产业部管理信息内容传送环节，在表象上双方各负其责，管理职责并不交叉重叠。实际运行的效果是，无论是电信企业还是广电企业都不能根据市场需求创新商业合作模式，在限定的业务经营范围内无法迅速做大新兴市场，而两个不同的管理部门在融合业务分类等方面的认识分歧长期存在，客观上限制了融合业务的发展壮大。如广电总局在2004年出台了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(第39号令)。这一规章将广电管理的对象扩展为互联网、移动通信网、固定通信网、微波通信网、有线电视网、卫星或其他城域网、广域网、局域网等信息网络上传输的视听节目，建立了视听节目服务许可制度。这一规章的颁布与实施，在一定程度上造成了广电总局与信息产业部管理职责的冲突。在这种情况下，如果不通过立法对相关政府部门的管理权限加以划分，就很难解决如IPTV、手机电视等融合业务的发展问题。
针对目前IPTV、手机电视市场准入部门立法分散、无合法性基础、相互交叉重合且与相关上位法冲突的现状，一些专家呼吁立法部门尽快牵头制订统一的立法，对现有分散的部门规章的内容加以统一，切实明确IPTV业务的监管机构、市场准入、监管内容、监管程序等，使监管机构和监管对象均有法可依。目前，在我国不论是普通电信业务还是涉及专项监管的电信业务，都是通过市场准入制度开展经营的。市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。所以，业务市场走向融合客观上需要市场准入机制的调整变化，目前广电、电信部门的串行分工、协作管理模式并不能适应这一要求。因此，加快立法步伐，尤其是尽快出台《电信法》这样的法律，通过法律修订市场准入机制，鼓励双方相互进入，可以进一步推动“三网融合”。我国国务院法制办副主任张穹表示，即将出台的《电信法》将改变电信业务和广播电视业务互不准入的状况。他表示，“三网融合”从技术上来讲不存在障碍，从现实必要性来讲也不存在争议。实现广义的“三网融合”还有很长的路要走，短时间内难以实现，《电信法》将改变电信业务和广播电视业务互不准入的状况。
结合目前电信立法的实际情况，有关专家建议可以尝试通过以下方式尽快加强IPTV、手机电视相关立法：一方面，在正在制订中的《电信法》中明确IPTV、手机电视业务涉及新闻、出版、文化、电视节目等内容时，由各相关政府部门分别专项负责。可以对《电信条例》和《电信业务分类目录》进行修订，在《电信条例》中增加电信业务涉及广电管理的节目内容时由广电部门负责，同时根据《电信条例》的授权，由信息产业主管部门在《电信业务分类目录》中增加IPTV业务类别。可由IPTV、手机电视业务管理相关部委如信息产业部、广电总局、文化部、新闻出版总署等根据《电信条例》及相关法律法规联合制订政府规章，明确IPTV、手机电视的业务属性、主管部门与协管部门及其他监管规则。另一方面，在立法清晰明确的情况下，政府各部门应尽快结束对IPTV业务各自为政的监管局面，加强分工配合。对于转型业务内容涉及诸多市场准入监管的，如广电节目、文化产品、新闻出版、教育、医疗等，主管部门和各协管部门应严格按照法律规定和国务院授权的职责范围齐抓共管，密切配合，建立和谐的政府监管关系。当然，随着技术和业务的融合，也可以考虑监管机构的融合或调整。从国外的情况看，有些国家在广电传输与电信传输业务融合的过程中，逐渐对监管机构作了调整，统一了电信业与广电业的监管机构。美国成立了联邦通信委员会，代表联邦政府监管电信业和广电业；英国将电信管制局、独立电视委员会、广播标准委员会、无线管制局和无线通讯局统一为通信管理局；澳大利亚将通信管制局和广播电视管制局合并为通信与传媒管制局。这些技术业务融合引发政府监管融合的成功例子对我国也有一定的借鉴意义。
