引言
铁塔公司的成立，是深化电信体制改革、促进电信基础设施共建共享的重要举措。当前，我国正处于信息化发展的关键时期，移动通信的快速、健康发展对落实“宽带中国”战略、提升信息消费水平、建设智慧城市具有十分重要的现实意义，新的形势也赋予了铁塔公司运营发展与监管工作的新内涵。本文从铁塔公司与运营企业、监管机构和社会公众三者之间的关系入手，以保证公平的市场环境、提供良好的政策环境、营造和谐的社会环境为目标，审视铁塔公司运营发展与监管工作中需关注的重点问题，并提出相应的对策建议。
铁塔公司与运营企业之间的问题要更多依靠市场手段
铁塔公司与运营企业之间的商务模式的构建、管理流程的重塑、管理机制的建立是实现各方长期可持续运营发展的基础。对于铁塔公司与运营企业之间的监管应坚持市场化运作为主、政府监管为辅。铁塔公司要与三家运营企业加强协同，共同推动存量资产交割、出租定价模式、需求衔接机制、服务质量标准等相关基础工作的开展，政府监管以维护公平的市场环境、保障电信基础设施建设市场秩序为目标。
可能存在的影响公平市场环境的代表性问题是运营企业违反禁止性规定的问题和铁塔公司的涉嫌垄断问题，对于第一类问题，工信部联通[2014]586号文已经明确了禁止性规定的具体条款和处罚规定。铁塔公司涉嫌垄断的问题有租金定价问题和排他行为问题。铁塔公司和运营企业需要制定科学的定价模型和定期调整机制，需要明确不同情况下的租金标准，例如，对于个别运营企业的单独需求，铁塔公司是否可以拒绝建设或收高额租赁费。对于排他行为，可以预见的是铁塔等基站配套设施建设市场将会出现多个主体，从一般意义上看，产权多元化后，市场监管显得更加重要，其中可能存在的损害运营企业利益的行为是铁塔公司利用其在某个地理片区的资源优势“占山为王”，掌控片区内的基站建设权，运营企业只能从该铁塔公司租赁站址。
在制定内部管理流程和机制时，相关各方应考虑到可能存在的影响公平市场环境的问题，在双方出现无法调和的争议时监管机构也应及时介入，586号文已明确将铁塔公司纳入各级共建共享的管理组织机制，向各方提供了解决争议和问题的平台。对监管机构来说，还应做好相应的保障措施，比如进一步完善铁塔（室分）的资源管理系统，以适应对铁塔公司的精细化管理，保证公平的市场和竞争环境。
目前需重点理顺铁塔公司与地方监管机构的关系和职能
工信部联通[2014]586号文给出的《铁塔公司与基础电信企业建设分工界面》中提到：“基站建设手续办理及验收组织由铁塔公司负责”，考虑到行业管理的职责定位与基站属地化管理的差异性，指导意见不便于直接明确铁塔公司应对接的政府部门及应办理的手续种类。与此同时不难判断，面对电信基础设施建设中出现的新的组织形式和商业模式，我们的地方政府管理部门也没有完全熟悉铁塔公司这个监管对象。
基站的设置管理涉及多个政府部门，铁塔公司时代，不同建设环节主体的变化、流程的拉长，必然会对现有的管理体系产生影响，这其中需要重点关注的是基站的规划管理问题和电磁环评问题。对规划管理来说，铁塔公司作为基站站址的建设主体，对内对接运营企业的建设需求，对外对接政府管理部门的站址资源规划，应研究制定铁塔公司与运营企业、政府部门对接的方式方法，并推动将基站站址规划纳入城市规划，真正做到基站站址规划与城乡建设的衔接，解决当前通信基础设施建设中存在的协调难、选址难等问题。对基站电磁环评来说，应明确环评主体是否要发生变化，多辐射源下的环评如何开展，环评的流程和方法是否需要调整，铁塔本身是否要进行环评等，并在此基础上，制定基站验收规划，明确验收条件、技术要求和验收监测的比例。
铁塔等电信基础设施是全面推进城市信息化建设、提高城市发展质量的关键要素，结合我国各级政府正在进行的转变职能、推进管理创新、全面依法治国的工作，监管机构要适时出台有关基站设置管理的相关政策法规，以适应新形势下电信基础设施的监管需求，使基站管理步入到法制化、规范化管理的轨道。铁塔公司有必要积极对接地方政府管理部门，跟进相关管理制度体系的调整，在良好的政策环境下，更好地服务当地信息化、城镇化的快速发展。
公众利益需要监管机构/铁塔公司/运营企业共同维护
包括LTE在内的新一代移动通信网络的建设，离不开大量移动通信基站的设置，近年来，民众对基站的抵触情绪越来越大，运营企业面临的基站建设受阻及基站被迫搬迁的事件越来越多，基站建设很难得到公众的理解支持，已严重影响到了基站的建设和管理。
产生以上问题的根源，一方面是因为低剂量电磁辐射对人体是否构成危害至今在全球范围内没有权威的论证，引起公众对基站电磁辐射的恐慌，更重要的是有关各方在保障公众对基站建设的知情权、参与权和监督权的重视程度不够。对于监管者来说，不仅要保护合法基站的通信权益，保障网络的覆盖和服务质量，也要保护公众的合法权益，营造和谐的社会环境。铁塔公司处在基站建设的最前沿，其运营工作的顺利开展离不开公众的支持，站在新的历史起点，包括铁塔公司在内的有关各方需要加强探索，健全“公众参与”所应具有的功能和价值。
国外有许多国家要求运营企业在建设基站前，应将有关信息通知公众，听取意见，一些国家还制定了有关公众磋商的导则。考虑到我国基站设置领域内行政行为的多样性，需要在借鉴吸收国外经验的基础上不断探索。当前，可以做的是在制定有关基站设置规范标准时，明确铁塔基站建设项目的选址原则、景观要求、区域控制等要求，建设过程中的公众参与要求，推动信息公开，包括运营企业建设信息的公开和合法基站授权信息的公开，监管机构可以联合建设单位对信息公开的具体事项进行统一明确。对于电磁辐射问题，监管机构可以要求运营企业，或组织第三方对基站进行日常监测，发布横纵对比数据，增强公众对电磁辐射水平的理解和认识。对于由铁塔基站建设选址等原因造成的争端，监管机构可以借助铁塔公司出现的契机，以地方管理条例或规章的形式，将争端处理的流程进行明确，保护公众的监督权和运营企业的建设权，营造和谐的社会环境。
作者简介：宋连波，工程师，通信与信息系统专业硕士，就职于中国信息通信研究院规划设计研究所，长期从事无线通信领域的网络规划、3G/LTE演进、多网协同发展，电信基础设施领域的共建共享、规划评估、政策支撑研究等方面的工作。
